Teraz procedura ma być prostsza i szybsza. Jednolite zasady ustalono zarówno dla obiektów wybudowanych bez pozwolenia, jak i wzniesionych bez zgłoszenia czy też pomimo wniesionego sprzeciwu wobec zgłoszenia.
Co do zasady na postawienie większości budynków potrzebne jest pozwolenie na budowę albo przynajmniej wcześniejsze zgłoszenie zamiaru rozpoczęcia prac i dostarczenie do urzędu wymaganych dokumentów. Zlekceważenie tych obowiązków, a więc budowa (czy też rozbudowa, np. dobudowa dodatkowego piętra) bez wymaganych formalności – to samowola budowlana. Owo pojęcie obejmuje też swoim zakresem takie przypadki, jak np. budowa obiektu w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę bądź w odnośnych przepisach, a także zmiana sposobu użytkowania budynku bez wymaganego pozwolenia. Jak widać, wachlarz sytuacji naruszenia prawa, które można określić mianem samowoli, jest szeroki. W praktyce zjawisko to nie jest rzadkie i od lat stanowi duży problem. Głośna przed kilkoma miesiącami katastrofa budowlana w Bukowinie Tatrzańskiej (gdzie zmieciony podmuchem dach samowolnie wybudowanej wypożyczalni sprzętu narciarskiego zabił trzy osoby) pokazuje, że niektóre prowizorki stanowią poważne zagrożenie dla życia i zdrowia ludzi.
Niestety skala zjawiska się nie zmniejsza, o czym świadczą statystyki pokazujące, ile z tych nielegalnych obiektów udaje się ostatecznie uznać za spełniające podstawowe wymogi prawa. Tylko w pierwszym półroczu 2020 r. zalegalizowano 171 obiektów, w tym 72 budynki mieszkalne jednorodzinne i 19 wielorodzinnych. Dziwić może fakt, że były też wśród nich aż 32 budynki użyteczności publicznej (dane Głównego Urząd Nadzoru Budowlanego z sierpnia 2020 r.). W skuteczniejszym egzekwowaniu prawa wobec osób, które decydują się na inwestycje z pominięciem obowiązujących procedur, pomóc ma ustawa z 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2020 r. poz. 471; dalej: nowelizacja).
WAŻNE W przypadku uchylenia w postępowaniu odwoławczym decyzji o legalizacji i wydania orzeczenia nakazującego rozbiórkę samowoli opłata zostanie zwrócona w terminie 30 dni od dnia stwierdzenia wykonania rozbiórki.
Nowelizacja zmienia procedurę legalizacyjną. Ustawodawca wyszedł z przekonania, że choć samowole są poważnym naruszeniem przepisów prawa budowlanego (dalej: p.b.), to tam, gdzie to możliwe, należy dążyć do przeprowadzenia procedury ich legalizacji – tak aby te obiekty, które przejdą przez urzędnicze sito, były bezpieczne dla ludzi, a te, które warunków nie spełniają, zostały w końcu rozebrane.
Uporządkowane reguły
Dotychczasowe przepisy regulujące postępowania w sprawie samowoli budowlanych, czyli art. 48‒49c p.b., były nieścisłe, skomplikowane i budziły liczne wątpliwości interpretacyjne. Przede wszystkim tworzyły dwa osobne rodzaje postępowań dotyczących samowoli budowlanych, tj. osobną ścieżkę dla obiektów wybudowanych bez pozwolenia (art. 48 p.b.), osobną dla tych bez zgłoszenia (art. 49b p.b.). Postępowania te co do istoty były jednak podobne (różniły się głównie liczbą składanych dokumentów oraz wysokością opłat legalizacyjnych). Choć pierwotnie procedury były tożsame, to z czasem za sprawą kolejnych nowelizacji zaczęły się coraz bardziej różnić. Nie sprzyjało to jednolitości orzeczniczej i tworzyło niepotrzebny dualizm. Ustawodawca postanowił teraz to zmienić. Połączył w zmienionym art. 48 p.b. te dwie procedury w jedno postępowanie.
Kontrola zgodności z planem teraz jednokrotna
Innym problemem występującym w dotychczasowych regulacjach był nadmierny formalizm. Przede wszystkim dotyczył on kontroli zgodności samowoli z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego oraz z przepisami techniczno-budowlanymi. Organ nadzoru budowlanego prowadząc postępowanie w sprawie samowoli, dokonywał takiego sprawdzenia na kilku etapach postępowania: na początku, w trakcie i pod koniec. To od 19 września ulegnie zmianie. Ustawodawca uznał, że badanie takie powinno być przeprowadzone dopiero na etapie legalizacji obiektu. Co więcej, będzie ono dokonywane tylko przez organ samorządu terytorialnego, który plan miejscowy uchwalił. Przyjęto, że nie ma potrzeby, aby takiej oceny dokonywał także organ nadzoru budowlanego.
Wyłącznie na wniosek inwestora
Zmieni się istotnie jeszcze jedna kwestia: otóż postępowanie będzie następowało tylko na wniosek. Uznano, że niecelowe jest przeprowadzanie z urzędu postępowania legalizacyjnego wobec samowoli budowlanej (jak to wynikało z dotychczasowych przepisów). Do tej pory organ nadzoru budowlanego stwierdzając samowolę budowlaną, wstrzymywał prowadzenie robót budowlanych, sprawdzał możliwość jej legalizacji i wdrażał procedurę legalizacyjną (niezależnie od woli inwestora). Tym samym nawet jeżeli inwestor nie chciał legalizować samowoli, organ zgodnie z dotychczasowymi przepisami musiał tę procedurę zastosować. Taka sytuacja nie sprzyjała ekonomice procesowej. W praktyce często niepotrzebnie tracono cenny czas, angażowano urzędników. Organ zamiast od razu wydać nakaz rozbiórki, musiał przeprowadzić postępowanie tylko po to, by ostatecznie i tak wydać nakaz rozbiórki. Dlatego najnowsza nowelizacja uzależnienia przeprowadzenie procedury legalizacyjnej od wniosku inwestora. ramka 1
Ramka 1
Najważniejsze modyfikacje
• Ujednolicone zostały postępowania legalizacyjne dla obiektów wybudowanych bez pozwolenia na budowę i bez zgłoszenia albo pomimo wniesienia sprzeciwu do tego zgłoszenia.
• Kontroli zgodności samowoli z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego oraz z przepisami techniczno-budowlanymi będzie dokonywał tylko wójt, burmistrz, prezydent miasta i wyłącznie na etapie procedury legalizacyjnej.
• Postępowanie legalizacyjne będzie odbywało się tylko na wniosek inwestora.
Ramka 2
Siedem kroków do sukcesu
▶ KROK 1. Wydanie przez organ nadzoru budowlanego postanowienia o wstrzymaniu budowy.
▶ KROK 2. Złożenie wniosku przez inwestora o legalizację samowoli.
▶ KROK 3. Wydanie przez organ nadzoru budowlanego postanowienia o obowiązku przedłożenia dokumentów legalizacyjnych w terminie nie krótszym niż 60 dni od otrzymania wniosku o legalizację.
▶ KROK 4. Kompletowanie i weryfikowanie dokumentów legalizacyjnych (w tym wydanie ewentualnego postanowienia dotyczącego usunięcia nieprawidłowości w dokumentach legalizacyjnych).
▶ KROK 5. Wydanie przez organ nadzoru budowlanego postanowienia o ustaleniu opłaty legalizacyjnej.
▶ KROK 6. Uiszczenie przez inwestora opłaty legalizacyjnej.
▶ KROK 7. Wydanie przez organ nadzoru budowlanego decyzji o legalizacji, która zatwierdza projekt budowlany albo projekt zagospodarowania działki lub terenu oraz zezwala na wznowienie budowy, jeżeli budowa nie została jeszcze zakończona.
Wstrzymanie zamiast nakazu rozbiórki
Procedura legalizacyjna będzie, tak jak wcześniej, wieloetapowa. W przypadku gdy organ nadzoru budowlanego stwierdzi, że określona budowa jest (lub była) realizowana bez wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę albo bez wymaganego zgłoszenia albo pomimo wniesienia sprzeciwu do tego zgłoszenia, to najpierw wyda postanowienie o wstrzymaniu robót budowlanych. Nowelizacja odeszła od restrykcyjnej regulacji, która w tej sytuacji wymagała wydania nakazu rozbiórki samowoli (w formie decyzji administracyjnej).
Od postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych przysługiwać będzie zażalenie. W pierwszej instancji organem będzie powiatowy inspektor nadzoru budowlanego, a w drugiej – wojewódzki. Rozstrzygnięcie to rozpocznie postępowanie, w którym organ ustali, czy dana samowola nadaje się do legalizacji.
Środki zabezpieczające
W postanowieniu organ w razie konieczności będzie mógł użyć odpowiednich środków zabezpieczających. Chodzi tu np. o nakaz zabezpieczenia obiektu budowlanego lub terenu budowy, nakaz usunięcia stanu zagrożenia. Może się bowiem okazać, że dany obiekt jest wznoszony lub został postawiony niezgodnie ze sztuką, z naruszeniem przepisów bhp albo że teren budowy jest niezabezpieczony lub określone prace budowlane są wykonywane bez odpowiednich zabezpieczeń. Tym samym, za sprawą odpowiednio użytych środków zabezpieczających, nie przesądzając jeszcze o możliwości zalegalizowania takiej samowoli budowlanej, organ może doprowadzić do usunięcia stanu zagrażającego życiu i zdrowiu ludzi.
Organ nadzoru budowlanego w postanowieniu o wstrzymaniu robót budowlanych będzie też informował inwestora o możliwości złożenia wniosku o legalizację realizowanego obiektu oraz o konieczności wniesienia opłaty w celu zalegalizowania budowy (w tym o zasadach jej obliczania). To nowość – dotychczasowe przepisy p.b. takiego obowiązku informacyjnego nie przewidywały.
Uwaga na terminy
Inwestor w terminie 30 dni od otrzymania postanowienia o wstrzymaniu robót będzie mógł złożyć wniosek o legalizację (art. 48a ust. 1 p.b.). Jak już wspomniano wyżej – procedura ta nie będzie mogła już być wszczęta z urzędu. Od inwestora zatem będzie zależało, czy dany obiekt budowlany rozbierze na podstawie decyzji o nakazie rozbiórki czy zdecyduje się na próbę legalizacji samowoli. Przed podjęciem tej decyzji będzie mógł rozważyć, czy bardziej opłaca mu się zapłacić za legalizację czy dokonać rozbiórki.
przykład 1
Jak w praktyce określić datę
Janina Kowalska rozbudowała budynek restauracji. Roboty budowlane zostały wykonane, mimo że właścicielka nie miała decyzji o pozwoleniu na budowę. Organ nadzoru budowlanego wydał postanowienie o wstrzymaniu robót. Rozstrzygnięcie to doręczone zostało Janinie Kowalskiej 30 września. Do 30 października może ona złożyć wniosek o wszczęcie procedury legalizacji samowoli.
przykład 2
Ocena spełnienia przepisów techniczno-budowlanych
Marian Marzec wybudował bez pozwolenia budynek gospodarczy. Organ nadzoru sprawdził, czy budowa nie narusza przepisów techniczno-budowlanych. Weryfikacja ta okazała się negatywna. Stwierdzono, że lokalizacja budynku narusza wymagane odległości w stosunku do każdej z sąsiednich działek, określone w rozporządzeniu ministra infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 1965). W efekcie taka procedura legalizacyjna nie może zakończyć się pozytywnie dla Mariana Marca – organ nadzoru budowlanego musi wydać nakaz rozbiórki budynku.
Co istotne – jeżeli jednak taki wniosek nie zostanie złożony w zakreślonym terminie, to wówczas organ nadzoru budowlanego wyda nakaz rozbiórki (art. 49e pkt 1 p.b.). W tym miejscu warto dodać, że taki sam skutek wystąpi również wtedy, gdy inwestor zdecyduje się wycofać wniosek o legalizację. Będzie to mógł zrobić w trakcie całego postępowania legalizacyjnego (art. 49e pkt 2 w związku z art. 48a ust. 2 p.b.).
Obowiązek złożenia dokumentów
Jeżeli inwestor w terminie wniesie rzeczony wniosek o legalizację, to w kolejnym kroku nadzór budowlany nałoży na niego w drodze postanowienia obowiązek przedłożenia dokumentów legalizacyjnych. W rozstrzygnięciu tym wyznaczy na to termin nie krótszy niż 60 dni od dnia doręczenia postanowienia. Żądana dokumentacja w przypadku obiektu realizowanego bez uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę będzie w dużej mierze tożsama z tą, jaką należałoby złożyć do wniosku o pozwolenie na budowę. ramka 3
Ramka 3
Niezbędne dokumenty
W celu legalizacji samowoli budowlanej inwestor będzie musiał złożyć:
• zaświadczenie wójta, burmistrza albo prezydenta miasta o zgodności budowy z ustaleniami: obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego lub uchwał w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji mieszkaniowej lub towarzyszącej;
• trzy egzemplarze projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego wraz z opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami i innymi dokumentami, których obowiązek dołączenia wynika z przepisów odrębnych ustaw, lub kopiami tych opinii, uzgodnień, pozwoleń i innych dokumentów;
• oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane;
• w przypadku obiektu budowlanego realizowanego bez zgłoszenia – również projekt zagospodarowania działki lub terenu.
Ocena dokumentacji
Po wpłynięciu wniosku o legalizację samowoli wraz z wymaganymi dokumentami organ nadzoru budowlanego oceni ich kompletność i prawidłowość. W przypadku stwierdzenia nieprawidłowości w przedłożonych dokumentach wyda postanowienie zobowiązujące wnioskodawcę do usunięcia braków w wyznaczonym terminie. Od tego rozstrzygnięcia inwestorowi będzie przysługiwało zażalenie. Dostarczenie kompletnych i prawidłowych dokumentów jest bardzo ważne. Nieusunięcie nieprawidłowości w terminie skutkować będzie bowiem nakazem rozbiórki (art. 49e pkt 4 p.b.). Taki sam skutek wystąpi, gdy inwestor zignoruje postanowienie organu o konieczności przedstawienia wymaganych dokumentów (art. 49e pkt 3 p.b.).
W kolejnym kroku organ nadzoru budowlanego sprawdzi zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami p.b., w tym z przepisami techniczno-budowlanymi. Przy czym, jeżeli budowa została już zakończona, badana będzie zgodność z przepisami obowiązującymi w chwili zakończenia budowy. Pozytywna weryfikacja będzie pierwszym warunkiem legalizacji. Organ będzie musiał zweryfikować, czy dana budowa nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem. Konieczne będzie istnienie faktycznej możliwości usunięcia uchybień, których dopuścił się inwestor, np. poprzez zapewnienie kierownictwa budowy, uzyskanie brakującego pozwolenia na budowę. Jeśli po tej weryfikacji okaże się, że doprowadzenie obiektu do stanu zgodnego z prawem nie będzie możliwe, to nie będzie on mógł być zalegalizowany. Na przykład taka konkluzja może mieć miejsce w sytuacji, gdy budynek posadowiony został w takim sposób lub w takim miejscu, że nie spełnia wymogów technicznych dotyczących doświetlenia pomieszczeń lub odległości od innych obiektów i nie da się wady takiej usunąć albo podmiot ubiegający się o legalizację nie ma prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. przykład 2
Jak wspomniano oceny co do zgodności z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym dokona wójt, burmistrz lub prezydent miasta. A wynik tej oceny przedstawi w zaświadczeniu.
przykład 3
Badanie zgodności inwestycji z planem miejscowym
Właściciel działki bez wymaganego pozwolenia na budowę wybudował na niej pawilon handlowy, tuż przy samym froncie działki. Tymczasem miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego zabrania budowy w odległości 5 m od frontu działki.
Mimo że samowolnie wybudowany pawilon jest zgodny ze sztuką budowlaną, nie można go zalegalizować – bo nie ma możliwości uzyskania zaświadczenia, że jest on zgodny miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego.
Tak jak dotychczas, zgodność budowy danego obiektu budowlanego z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym będzie drugim warunkiem legalizacji samowoli. Oznacza to, że nie będzie prawnej możliwości zalegalizowania obiektu, którego wzniesienia nie dopuszcza obowiązujący na danym terenie plan miejscowy (np. ze względu na przeznaczenie danego obszaru pod zieleń parkową lub usługi zdrowia i wyłączenie możliwości jakiekolwiek zabudowy o charakterze mieszkaniowym, lub też ze względu na przekroczenie na danym terenie współczynnika intensywności zabudowy, nieprzekraczalnej linii zabudowy lub określonego procentowo wskaźnika powierzchni biologicznie czynnej, określającego jaki obszar danego terenu musi być pokryty trwale roślinnością).
O konieczności spełnienia ww. warunków wypowiedział się Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 13 listopada 2019 r. (sygn. akt II OSK 3228/17). Stwierdził on, że negatywna ocena co do zgodności z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, jak też w zakresie ogólnej zgodności z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi, powoduje obowiązek wydania decyzji nakazującej rozbiórkę obiektu budowlanego.
Ile to będzie kosztować
Gdy organ nadzoru budowlanego stwierdzi brak nieprawidłowości w dokumentacji oraz spełnienie warunków legalizacji – wyda postanowienie o ustaleniu opłaty z tego tytułu. Od tego rozstrzygnięcia inwestorowi przysługiwać będzie zażalenie.
Co bardzo istotne, uiszczenie ustalonej opłaty spowoduje legalizację samowoli budowlanej (art. 49 ust. 4 p.b.). Organ nadzoru budowlanego wyda wówczas decyzję o legalizacji, która:
- zatwierdzi projekt budowlany albo projekt zagospodarowania działki lub terenu oraz
- zezwoli na wznowienie budowy, jeżeli nie została zakończona.
Co ważne, legalizacja samowoli budowlanej nie zwolni inwestora z obowiązku stosowania przepisów dotyczących zakończenia budowy, w tym z obowiązku uzyskania pozwolenia na użytkowanie.
Trzeba też mieć na uwadze, że reguły są żelazne: nieuiszczenie opłaty legalizacyjnej skutkować będzie rozbiórką (art. 49e pkt 5 p.b.).
Nowelizacja nie zmieniała zasadniczo sposobu ustalania opłat legalizacyjnych. Zmieniła się natomiast numeracja przepisów: dotychczas były zawarte w art. 49 ust. 2 oraz art. 49b ust. 5 p.b., a od 19 września będzie to art. 49d p.b. (przy czym otrzymał on inne brzmienie). Znowelizowana ustawa podobnie jak do tej pory określa zasady obliczania wysokości opłaty legalizacyjnej, odwołując się do art. 59f p.b. regulującego wysokość kar wymierzanych w razie stwierdzenia nieprawidłowości w trakcie obowiązkowej kontroli.
Zmieniła się natomiast wysokość opłat. Ustawodawca uzależnił wysokość opłaty legalizacyjnej od rodzaju obiektu budowlanego. I tak nadal w odniesieniu do budowy, która wymaga pozwolenia na budowę lub zgłoszenia wolnostojących budynków mieszkalnych jednorodzinnych, których obszar oddziaływania mieści się w całości na działce lub działkach, na których zostały zaprojektowane, sieci oraz wolnostojących parterowych budynków stacji transformatorowych i kontenerowych stacji transformatorowych o powierzchni zabudowy do 35 mkw. stawka opłaty podlega pięćdziesięciokrotnemu podwyższeniu w stosunku do stawki, jaką inwestor musiałby uiścić, gdyby budował zgodnie z prawem. Natomiast w przypadku pozostałych budów opłata legalizacyjna wynosić będzie 5000 zł lub 2500 zł.
Nakaz rozbiórki
Przesłanki do wydania decyzji o nakazie rozbiórki (w ramach postępowania legalizacyjnego) zostały zgrupowane w jednym przepisie, tj. w art. 49e p.b. Organ nadzoru budowlanego wyda decyzję o rozbiórce obiektu budowlanego lub jego części w przypadku:
- niezłożenia wniosku o legalizację w wymaganym terminie,
- wycofania wniosku o legalizację,
- nieprzedłożenia, w wyznaczonym terminie, dokumentów legalizacyjnych,
- niewykonania, w wyznaczonym terminie, postanowienia o usunięciu nieprawidłowości w dokumentach legalizacyjnych,
- nieuiszczenia opłaty legalizacyjnej w wyznaczonym terminie,
- kontynuowania budowy pomimo postanowienia o wstrzymaniu budowy.
Podstawa prawna
• art. 48, art. 49, art. 49a, art. 49b, art. 49d, art. 49e ustawy z 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2020 r. poz. 1333)
