Wymóg wkładu własnego pod inwestycje generuje rocznie co najwyżej kilkanaście procent zadłużenia samorządów. Co w takim razie tworzy resztę? W grę wchodzą koszty ukryte i finansowanie zadań zleconych przez rząd
Przez ostatnie lata kwota zobowiązań zaciągniętych przez polskie samorządy rosła z roku na rok – z 25,88 mld zł w 2007 r. do 72,11 w 2014 r. Wyjątkiem był rok 2015, gdy kwota długu nieznacznie spadła do 71,63 mld zł, co było m.in. efektem wyczerpującej się puli pieniędzy z minionej perspektywy finansowej UE.
Od lat samorządy przekonują, że główną przyczyną ich galopującego zadłużenia jest fakt, że intensywnie korzystają z unijnych dotacji, pod które niezbędny jest wkład własny (najwyższy możliwy poziom dofinansowania wynosi 85 proc. kosztów projektu).
Zweryfikowaliśmy te deklaracje. O konkretne wyliczenia poprosiliśmy Ministerstwo Finansów (MF). – Udział zadłużenia na realizację programów i projektów finansowanych z udziałem środków unijnych wynosił w 2014 r. 12,8 proc. łącznej kwoty zadłużenia jednostek samorządu terytorialnego, a w 2015 r. 9,6 proc. – podsumowuje resort. Jak ustaliliśmy, w latach wcześniejszych udział ten był tylko nieznacznie wyższy, tzn. 15 proc. w 2013 r. i 10 proc. w 2012 r.
Można więc przyjąć, że mowa o kwocie rzędu 7–10 mld zł rocznie.
– Należy podkreślić, że zadłużenie samorządów związane jest z wydatkami majątkowymi, a nie bieżącymi – zastrzega MF. Mówiąc inaczej, chodzi o zadłużanie się pod inwestycje, a nie np. na wynagrodzenia dla urzędników.
Powstaje jednak pytanie, co w takim razie tworzy pozostałą część długu jednostek samorządu terytorialnego. Andrzej Porawski ze Związku Miast Polskich wskazuje na pewnego rodzaju ukryte koszty przy inwestycjach z dofinansowaniem unijnym.
– Projekty te często generują koszty niekwalifikowalne, które nie są finansowane przez Unię, a które obejmują nierzadko kilkanaście do dwudziestu kilku procent kosztów całego przedsięwzięcia – wskazuje. Mowa więc o działaniach, które przy okazji inwestycji unijnej trzeba wykonać (np. dojazdy do budowanej drogi, wymiana infrastruktury podziemnej). Nie mogą być one sfinansowane z dotacji wspólnotowej ze względu na jej ściśle określone przeznaczenie.
– Koszty te na ogół nie mieszczą się także w pozostających do dyspozycji samorządu dochodach własnych, dlatego często są finansowane ze środków zwrotnych (czyli np. pożyczek) – stwierdza Andrzej Porawski. Jego zdaniem można szacować, że – łącznie z finansowaniem kosztów niekwalifikowalnych – zadłużenie „unijne” realnie sięga ok. 20 proc. długów wszystkich samorządów.
Nasz rozmówca z ZMP zwraca też uwagę na reformy rządowe, które miały ogromny wpływ na stan lokalnych finansów. Szacuje, że nawet połowę obecnego zadłużenia JST, wygenerowanego w latach 2008–2011, spowodowało zmniejszenie ich dochodów własnych po zmianach w systemie PIT (po ok. 7 mld zł rocznie, tzn. ok. 28 mld zł przez cztery lata). Przypomnijmy, że w latach 2007–2008 wprowadzono ulgi podatkowe na dzieci i obniżono stopy procentowe składki rentowej ubezpieczenia społecznego (w części pracownika z 6,5 do 1,5 proc., a w części pracodawcy z 6,5 do 4,5 proc.). Z kolei w 2009 r. zastąpiono trzy stopy podatkowe dwiema (18 i 32 proc.).
– By wykonać zaplanowane inwestycje, nie tylko unijne, trzeba było znacząco zwiększyć zakres korzystania z kredytów w tych latach – tłumaczy Andrzej Porawski.
Swoje argumenty ma Lublin, którego średni wkład własny pod projekty realizowane w okresie 2007–2013 wyniósł 38 proc. (i został pokryty ze zwrotnych źródeł finansowania, takich jak pożyczki, kredyty czy obligacje). Zdaniem władz miasta samorządowy dług istotnie pompuje zjawisko zlecania samorządom zadań przez rząd bez jednoczesnego zapewnienia wystarczających środków na ich realizację. W efekcie samorząd musi dokładać z własnej kasy np. na zadania z zakresu oświaty czy pomocy społecznej.
– Tylko w latach 2011–2015 na dofinansowanie zadań nałożonych ustawami Lublin przeznaczył kwotę ok. 500 mln zł. Oznacza to, że zaciągnięty przez miasto dług mógłby być mniejszy o tę kwotę, która stanowi aż 45 proc. całego zaciągniętego w tym okresie długu – wylicza Beata Krzyżanowska, rzeczniczka prezydenta miasta.
Inna sprawa, że same długi kosztują, zwiększając zadłużenie JST.
– Zaciągnięte kredyty nadal są spłacane i jednostki samorządowe ponoszą koszty ich obsługi – zwraca uwagę Dorota Sikorska z Urzędu Miasta w Gorzowie Wielkopolskim. Często bowiem gminy stają przed koniecznością zaciągania kolejnych kredytów na sfinansowanie deficytu budżetowego i spłatę wcześniej zaciągniętych zobowiązań.
Część jednostek stara się unikać takich sytuacji. Przykładem może być Częstochowa, która przyjęła politykę, że wkład własny do projektów unijnych zabezpieczany jest ze środków własnych budżetu miasta. Na koniec 2015 r. wkład ten stanowił 6,6 proc. wydatków majątkowych ogółem, a na koniec września 2016 r. – 15,2 proc.
– Ze środków zwrotnych, takich jak kredyt czy pożyczka, finansuje się inwestycje, których źródłem finansowania są tylko środki własne – wskazuje skarbniczka Częstochowy Ewa Wójcik.
Zdaniem ekspertów uprawniona jest teza, że projekty unijne co prawda mają wpływ na zwiększanie długu JST, ale nie aż tak istotny, jak mogłoby się wydawać. – Kiedyś, gdy jeszcze nie było dotacji unijnych, dług w samorządach również występował, choć znacznie mniejszy niż dzisiaj. Dlatego nie da się wskazać jednego dominującego czynnika zaciągania zobowiązań przez samorządy. Na pewno znaczenie ma chęć inwestowania, w tym sięgania po środki europejskie. Ale ważne są też okoliczności zmniejszające dochody samorządu lub podwyższające jego wydatki, np. w wyniku zmian ustawowych – komentuje dr Aleksander Nelicki, ekspert od finansów komunalnych.