Organy nadzoru w rozstrzygnięciach nadzorczych nie tylko podają konkretne nieprawidłowości, lecz także wskazują, jakich zapisów stosować nie wolno, a które powinny się znaleźć w gminnych regulacjach obowiązkowo.
NIE MOŻNA ZAPOMNIEĆ O ŻADNEJ FRAKCJI
Wymagania regulaminowe muszą uwzględniać wszystkie frakcje odpadów wymienione w art. 3 ust. 2 pkt 5 i pkt 6 ustawy z 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 2010, dalej: u.c.p.g.), gdyż do nich wszystkich (zgodnie z tym przepisem) sprowadza się selektywna zbiórka odpadów [ramka].
Tym samym każdy uchwalany regulamin czystości i porządku (jako akt prawa miejscowego) w zakresie selektywnego zbierania odpadów komunalnych powinien określać wymagania przynajmniej co do wszystkich ustawowych frakcji. Przy czym rada może (na mocy art. 4 ust. 2a u.c.p.g.) wprowadzić obowiązek selektywnego zbierania i odbierania odpadów komunalnych innych niż ustawowe, jak również odrębnie od innych bioodpadów postanowić o zbieraniu odpadów stanowiących części roślin pochodzących z pielęgnacji terenów zielonych, ogrodów, parków i cmentarzy. Należy przy tym zaznaczyć, iż podstawowe (ustawowe) frakcje odpadów określone już przez ustawodawcę w art. 4 ust. 2 pkt 1 u.c.p.g. powinny zostać niezmienione (rozstrzygnięcie nadzorcze wojewody śląskiego z 28 października 2020 r., nr NPII.4131.1.898.2020).
Ustawowe kategorie
Podstawowe frakcje odpadów to:
- papier,
- metale,
- tworzywa sztuczne,
- szkło,
- odpady opakowaniowe wielomateriałowe,
- bioodpady,
- odpady niebezpieczne,
- przeterminowane leki i chemikalia,
- odpady niekwalifikujące się do odpadów medycznych powstałych w gospodarstwie domowym w wyniku przyjmowania produktów leczniczych w formie iniekcji i prowadzenia monitoringu poziomu substancji we krwi, w szczególności igieł i strzykawek
- zużyte baterie i akumulatory,
- zużyty sprzęt elektryczny i elektroniczny, meble i inne odpady wielkogabarytowe, zużyte opony, odpady budowlane i rozbiórkowe oraz odpady tekstyliów i odzieży.
Istotne jest przy tym, że przyjęta przez lokalnego prawodawcę nomenklatura musi być konsekwentna. Nie można używać różnych pojęć oznaczających daną frakcję. Rada ustanawiając obowiązek selektywnej zbiórki odpadów z podziałem na poszczególne frakcje, musi formułować przepisy wprost, a nie w sposób dorozumiały. Nie jest dopuszczalne tworzenie rodzajów odpadów wyodrębnionych spośród frakcji ustawowych (stanowiąc w zasadzie ich podfrakcję). Muszą one być odrębnym rodzajowo strumieniem odpadów, nienależącym do katalogu frakcji ustawowych (rozstrzygnięcie nadzorcze wojewody śląskiego z 2 października 2020 r., nr NPII.4131.1.862.2020 ).
Ważne wskazówki dotyczące frakcji zawiera też rozstrzygnięcie nadzorcze wojewody śląskiego z 9 października 2020 r. (nr NPII.4131.1.867.2020). Wskazał on, że wymagania regulaminowe dotyczące częstotliwości i sposobu pozbywania się odpadów komunalnych powinny uwzględniać wszystkie ustawowe frakcje odpadów wymienione w art. 3 ust. 2 pkt 5 i pkt 6 u.c.p.g. oraz konsekwentnie – frakcje wynikające z art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. a i lit. b u.c.p.g. – bo do nich wszystkich (zgodnie z tym przepisem) sprowadza się selektywna zbiórka odpadów. Zdaniem wojewody wymagania mogą być określone w sposób ogólny – do zbiorczo ujętych frakcji odpadów komunalnych – lub w sposób szczególny, gdzie wymienia się wszystkie po kolei frakcje odpadów i do każdej z nich wpasowuje się poszczególne obowiązki właścicieli nieruchomości. W przypadku jednak określenia wymagań w odniesieniu do szczegółowo wymienionych frakcji żadna z frakcji ustawowych nie może być pominięta. Pominięcie ich bowiem będzie zawsze skutkowało koniecznością stwierdzenia nieważności całej uchwały – z uwagi na niepełną, a przez to nieprawidłową, realizację delegacji ustawowej wynikającej z art. 4 ust. 2 pkt 3 u.c.p.g.
Niedozwolona zmiana oznaczeń
Wojewodowie kwestionowali głównie zmianę nazw poszczególnych ustawowych frakcji. I tak wojewoda śląski w rozstrzygnięciu nadzorczym z 30 października 2020 r. (nr NPII.4131.1.912.2020) zarzucił radzie Kornowca, że nie dostosowała nomenklatury frakcji do obowiązujących przepisów, pozostawiając w pierwotnym regulaminie takie z nich jak: odpady zielone, papier i tektura, opakowania wielomateriałowe, komunalne odpady ulegające biodegradacji (w tym odpady opakowaniowe ulegające biodegradacji). Zdaniem organu nadzoru to spowodowało, że rada nie wypełniła ustawowej delegacji wynikającej z art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. a i lit. b u.c.p.g., co skutkowało negatywną oceną legalności całości badanej uchwały.
Z kolejnego rozstrzygnięcia wojewody śląskiego wynika, że nie jest dopuszczalne utworzenie odrębnej frakcji pod nazwą „odpady z targowisk”, gdyż wykracza to poza delegację ustawową. Dopuszczalne jest bowiem stworzenie nowej frakcji, gdy podstawowe (tj. wymienione w art. 4 ust. 2 pkt 1 u.c.p.g.) nie obejmują danych odpadów ze względu na inną specyfikę. Sytuacja taka w przypadku odpadów z targowisk nie występuje. Utworzenie nowej frakcji organ nadzoru uznał więc za działanie naruszające prawo w sposób istotny, gdyż można je zakwalifikować do podstawowych frakcji (rozstrzygnięcie nadzorcze z 24 września 2020 r., nr NPII.4131.1.917.2020).
Punkty selektywnego zbierania
W regulaminie należy określić wymagania w zakresie selektywnego zbierania odpadów komunalnych przez PSZOK-i, a także wskazać ich umiejscowienie w taki sposób, aby były one łatwo dostępne dla wszystkich mieszkańców gminy.
Największy problem gminy miały z określeniem przyjmowania przez PSZOK-i zużytych opon oraz odpadów budowlanych i rozbiórkowych. Na ten temat wypowiedział się wojewoda podkarpacki w rozstrzygnięciu nadzorczym z 4 września 2020 r. (nr P-II.4131.2.237.2020). Uznał on, że rada nie jest upoważniona do określania w regulaminie rodzaju przyjmowanych lub odbieranych opon. Wyjaśnił przy tym, że takie regulacje mogą znajdować się w odrębnej uchwale – podjętej na podstawie art. 6r ust. 3 u.c.p.g. W tym akcie rada może ograniczyć liczbę zużytych opon, odpadów wielkogabarytowych oraz ilość odpadów budowlanych i rozbiórkowych (stanowiących odpady komunalne) odbieranych lub przyjmowanych przez punkty selektywnego zbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości w zamian za pobraną opłatę za gospodarowanie odpadami komunalnymi.
Z kolei wojewoda lubelski w rozstrzygnięciu nadzorczym z 20 listopada 2020 r. (nr PN-II.4131.308.2020) podał, że ocena, czy dana zużyta opona nie stanowi odpadu komunalnego, a tym samym nie zostanie przyjęta do PSZOK-u, może być dokonana tylko w realiach konkretnego przypadku, nie zaś w akcie prawa miejscowego (tak też wojewoda podkarpacki w rozstrzygnięciu nadzorczym z 4 września 2020 r., nr P-II.4131.2.237.2020). Co więcej, w regulaminie rada nie posiada kompetencji do rozstrzygania, jakiego rodzaju opony nie stanowią frakcji odpadów komunalnych „zużyte opony”.
Przykład: Wadliwe ograniczenia
Rada nie może ograniczać frakcji „zużyte opony” tylko do odpadów pochodzących z samochodów osobowych. Mogą to być też opony rowerowe, z motorowerów, pojazdów ciężarowych czy nawet z wózków inwalidzkich. Regulamin musi przewidzieć zasady przyjmowania wszystkich zużytych opon, niezależnie od tego, z jakiego pojazdu one pochodzą.
Odpady budowlane i rozbiórkowe
Zdaniem wojewody śląskiego, wyrażonym w rozstrzygnięciu nadzorczym z 29 października 2020 r. (nr NPII.4131.1.925.2020), gruz, papa, materiały izolacyjne nie stanowią odrębnych frakcji, lecz stanowią część grupy odpady budowlane i rozbiórkowe, więc w tym zakresie nie ma możliwości tworzenia nowych frakcji bądź podfrakcji (takie rozróżnienie dokonała w załączniku do uchwały w sprawie regulaminu Rada Miejska w Kaletach).
Nie ma też podstaw prawnych do ograniczenia przyjmowania do PSZOK odpadów budowlanych i rozbiórkowych w zależności od tego, czy pochodzą z budów realizowanych na podstawie pozwolenia czy bez niego, albo uzależniać taką możliwość w zależności od rodzaju remontu (rozstrzygnięcie nadzorcze wojewody śląskiego z 23 października 2020 r., nr NPII.4131.1.879.2020). „Wskazać należy, że rada nie ma upoważnienia do regulacji kwestii dopuszczalności zagospodarowania gruzu budowlanego do utwardzenia lub naprawy zniszczonych dróg o nawierzchni gruntowej” – stwierdził też wojewoda lubelski w rozstrzygnięciu nadzorczych z 20 listopada 2020 r. nr PN-II.4131.308.2020.
WAŻNEZ selektywnym zbieraniem mamy do czynienia wtedy, gdy dany strumień odpadów ma takie same właściwości i cechy, co ma ułatwić ich dalsze przetwarzanie.
Minimalna pojemność
Elementem koniecznym każdego regulaminu jest określenie rodzaju i minimalnej pojemności pojemników lub worków przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych. Lokalny prawodawca musi także ustalić w tej części regulaminu warunki rozmieszczania tych pojemników i worków oraz utrzymania ich w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym. Przy czym w kolejnym punkcie (art. 4 ust. 2 pkt 2a u.c.p.g.) ustawodawca nakazał uregulowanie warunków utrzymania w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym miejsc gromadzenia odpadów. Kwestie dotyczące warunków zapewnienia czystości pojemników i miejsc ich gromadzenia najczęściej były regulowane obok siebie. Dodatkowo należy wskazać, że ustawodawca nakazał radom, aby określiła ww. warunki, uwzględniając:
- średnią ilość odpadów komunalnych wytwarzanych w gospodarstwach domowych bądź w innych źródłach;
- liczbę osób korzystających z tych pojemników lub worków.
Jak wyjaśnił wojewoda lubelski w rozstrzygnięciu nadzorczym z 2 listopada 2020 r. (nr PN-II.4131.291.2020) „nakaz uwzględnienia podanych wskaźników zawarty w upoważnieniu ustawowym stanowi skierowaną do rady gminy wytyczną, która winna być zastosowana w podejmowanej w wykonaniu tego upoważnienia regulacji”. Organ nadzoru podkreślił, że uwzględnienie tych czynników powinno nastąpić przed ustaleniem minimalnej pojemności pojemników do zbierania odpadów i określenia jej w uchwale rady. Przy czym zdaniem wojewody uwzględnienie jest w tym wypadku procesem polegającym na dokonaniu rozeznania w przedmiocie średniej ilości odpadów wytwarzanych w gospodarstwach domowych lub w innych źródłach przez określoną liczbę osób. Na podstawie tak dokonanego rozeznania, w oparciu o posiadaną wiedzę, rada winna wskazać w regulaminie rodzaj i minimalną wielkość pojemników przeznaczonych do zbierania odpadów na terenie nieruchomości. Innymi słowy: proces ten powinien mieć miejsce nie w uchwale rady, ale przed jej podjęciem, a zapisy uchwały powinny być wynikiem dokonanych ustaleń w tym zakresie. Wojewoda lubelski podał, że zapisy uchwały nie mogą wyznaczać pewnego poziomu wytworzenia odpadów na nieruchomościach, bowiem ustawa nie zawiera upoważnienia dla rady w tym zakresie. Wykonanie analizowanego upoważnienia nie może polegać na nałożeniu na adresatów uchwały obowiązku uwzględnienia ustalonych normatywnie w uchwale wskaźników wytworzenia odpadów.
Zabiegi sanitarne
Wojewoda śląski w rozstrzygnięciu nadzorczym z 4 listopada 2020 r. (nr NPII.4131.1.928.2020) wyjaśnił, że pojęcie „sanitarny” (pochodzący od łac. „sanitarius”, dotyczący zdrowia – od łac. „sanitas”, czyli zdrowie) należy zdefiniować jako związany z higieną i zdrowiem, zajmujący się zapobieganiem chorobom zakaźnym i społecznym. Tym samym dla właściwego zrealizowania delegacji ustawowej w zakresie wymogów sanitarnych będzie unormowanie takich działań w zakresie utrzymania czystości, które wprost będą prowadzić do wyeliminowania szkodliwych czynników chorobotwórczych, takich jak bakterie i wirusy.
W związku z tym rada gminy powinna wprowadzić obowiązek konkretnych zabiegów sanitarnych, polegających na myciu, czyszczeniu czy dezynfekcji i dezynsekcji miejsc gromadzenia odpadów (np. nie rzadziej niż raz na kwartał). Zdaniem wojewody śląskiego brak takich unormowań przesądza o nieprawidłowym uregulowaniu kwestii wymagań w zakresie utrzymania miejsc gromadzenia odpadów komunalnych w odpowiednim stanie sanitarnym, co stanowi istotne naruszenie art. 4 ust. 2 pkt 2a u.c.p.g. – w związku z niewypełnieniem przez radę we wskazanym zakresie delegacji ustawowej, a to skutkuje negatywną oceną legalności całości badanej uchwały.
W praktyce redakcja tej części regulaminów przysporzyła radom sporo problemów. Wskazać należy, że minister środowiska 29 grudnia 2016 r. wydał rozporządzenie w sprawie szczegółowego sposobu selektywnego zbierania wybranych frakcji odpadów (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 2028, dalej r.s.s.z.w.f.). W akcie tym określono w pojemnikach jakiego koloru zbiera się odpady danej frakcji. Rada gminy nie może w tym zakresie dokonywać modyfikacji.
Przykład: Złe oznaczenie śmietnika
Rada gminy postanowiła, że niesegregowane odpady komunalne (tj. zmieszane – pozostałe po selektywnej zbiórce) zbiera się w pojemnikach lub workach koloru zielonego. Ten zapis regulaminu jest błędny, gdyż zgodnie par. 4 ust. 2 r.s.s.z.w.f. w pojemnikach koloru zielonego zbiera się szkło. Tym samym rada gminy, ustalając możliwość umieszczania odpadów zmieszanych w pojemnikach i workach koloru zielonego, naruszyła ustanowioną przez prawodawcę zasadę segregacji odpadów komunalnych.
Brak konkretów
Regulacje rady muszą być precyzyjne, a więc nie wystarczy tylko wskazać, że pojemniki okresowo muszą być myte i dezynfekowane. Wojewoda mazowiecki w rozstrzygnięciu nadzorczym z 7 października 2020 r. (nr WNP-1.4131.148.2020.MW) wskazał, że niedookreślone pojęcie „okresowo” czyni uchwałę trudną do wykonania. Nie jest jasne bowiem, z jaką tak naprawdę częstotliwością pojemniki mają być poddane myciu i dezynfekcji. W ocenie organu nadzoru również nakaz utrzymywania pojemników w „odpowiednim” stanie sanitarnym nie wyraża żadnej normy postępowania dla adresata tego nakazu. Określenie „odpowiedni” jest bowiem pojęciem niejasnym i niekonkretnym, a przede wszystkim subiektywnym. Jego weryfikacja będzie różna w zależności od standardów oceny osoby zobowiązanej do przestrzegania przepisu.
Wojewoda uznał, że przepis ten z powodu swej nieokreśloności nie stanowi żadnych miarodajnych wytycznych dla jego adresatów, a tym samym nie może rodzić jakichkolwiek egzekwowalnych obowiązków po ich stronie w tym zakresie. A obowiązki – zważywszy na rygor odpowiedzialności karnej wprowadzony w art. 10 ust. 2a u.c.p.g. – powinny być określone jednoznacznie. Wskazana regulacja przewiduje bowiem, że za niewykonywanie obowiązków określonych w regulaminie grozi kara grzywny. Dlatego obowiązki właścicieli nieruchomości wprowadzone w regulaminie powinny być jasno i wyczerpująco określone, w sposób uniemożliwiający stosowanie luzu interpretacyjnego (rozstrzygnięcie nadzorcze wojewody lubelskiego z 7 października 2020 r., nr NR PN-II.4131.246.2020).
Częstotliwość odbioru
Częścią obowiązkową regulaminu jest określenie częstotliwości i sposobu pozbywania się odpadów komunalnych i nieczystości ciekłych z terenu nieruchomości oraz z terenów przeznaczonych do użytku publicznego. Tu warto przytoczyć wyjaśnienia wojewody wielopolskiego z rozstrzygnięcia nadzorczego z 29 października 2020 r. (nr KN-I.4131.1.695.2020.6). Wskazał on mianowicie, iż stosownie do treści art. 4 ust. 2 pkt 3 u.u.c.p.g. regulamin powinien określać szczegółowe zasady dotyczące częstotliwości i sposobu pozbywania się odpadów komunalnych, z kolei uchwała podejmowana na podstawie art. 6r ust. 3 u.u.c.p.g. ma określać częstotliwość odbierania odpadów komunalnych od właściciela nieruchomości.
Wojewoda wyraził pogląd, że przedmiotem regulacji obu uchwał są zatem dwie zupełnie odrębne kwestie. Jedna jest normowana z punktu widzenia obowiązków ciążących na właścicielu nieruchomości (to właśnie omawiany regulamin), z kolei druga z punktu widzenia obowiązków gminy. Zdaniem wojewody założywszy racjonalność ustawodawcy, który nie może upoważniać dwukrotnie do regulowania tej samej materii, stwierdzić należy, że zakresy obu upoważnień są rozłączne, tj. nie mogą się pokrywać. Zatem określenie częstotliwości odbierania odpadów komunalnych w regulaminie jest nie tylko przekroczeniem delegacji ustawowej, lecz także uregulowaniem materii właściwej dla innego aktu prawnego.
Organ nadzoru podkreślił, że czym innym jest bowiem częstotliwość pozbywania się odpadów komunalnych, a czym innym częstotliwość odbierania odpadów. Owszem, częstotliwość pozbywania się odpadów komunalnych należy skorelować, czyli wzajemnie powiązać (zestawić), z częstotliwością odbierania odpadów komunalnych, lecz nie można dopuścić do tego, aby te dwa pojęcia były używane zamienne. To są dwa różne pojęcia, normujące obowiązki dwóch różnych podmiotów. Artykuł 6r ust. 3 u.c.p.g. kreuje obowiązki gminy – jej zadania publiczne względem właściciela nieruchomości. Z kolei regulamin zgodnie z art. 4 u.c.p.g. kształtuje obowiązki właściciela nieruchomości. Wojewoda wielopolski wobec powyższego stwierdził nieważność regulaminu uchwalonego przez radę Żerkowa, gdyż ta w rzeczywistości określiła w nim częstotliwość odbioru odpadów, a więc materię właściwą dla uchwały podejmowanej na podstawie art. 6r ust. 3 u.c.p.g.
Przykład: Konieczna jest spójność gminnych regulacji
Rada gminy w regulaminie określiła częstotliwość pozbywania się niesegregowanych (zmieszanych) odpadów komunalnych oraz bioodpadów z terenu nieruchomości, na których nie zamieszkają mieszkańcy. Według jego zapisów następuje to co najmniej raz na miesiąc. W uchwale wydanej na podstawie art. 6r ust. 3 u.c.p.g. rada określiła minimalną częstotliwość odbierania niesegregowanych (zmieszanych) odpadów komunalnych oraz bioodpadów w okresie od kwietnia do października. Ustalono, że w tym okresie nie może być ono rzadsze niż raz na tydzień z budynków wielo lokalowych i nie rzadsze niż raz na dwa tygodnie z budynków mieszkalnych jednorodzinnych. Zapisy regulaminu są zatem wadliwe, gdyż nie respektują określonej w uchwale, wydanej na podstawie art. 6r ust. 2 u.c.p.g., minimalnej częstotliwości odbierania niesegregowanych (zmieszanych) odpadów komunalnych oraz bioodpadów w okresie od kwietnia do października.
Bioodpady
Fakultatywną częścią regulaminu jest określenie wymagań dotyczących składowania bioodpadów komunalnych w przydomowych kompostownikach na terenie nieruchomości zabudowanych budynkami mieszkalnymi jednorodzinnymi oraz zwolnienia właścicieli takich nieruchomości – w całości lub w części – z obowiązku posiadania pojemnika lub worka na te odpady. „(…) Należy wskazać, że rada nie jest upoważniona do definiowania pojęcia «kompostowanie», tym bardziej do modyfikacji definicji ustawowej. Ta znajduje się w załączniku nr 1 do ustawy z 14 grudnia 2012 r. o odpadach (t.j. Dz.U. z 2020 r. poz. 797, ost.zm. Dz.U. z 2019 r. poz. 1579). Pojęcie to oznacza rodzaj recyklingu lub odzysku substancji organicznych, które nie są stosowane jako rozpuszczalniki – R3” (rozstrzygnięcie wojewody lubelskiego z 20 października 2020 r., nr PN-II.4131.277.2020).
Przykład: Kompostowanie za pomocą urządzenia
Rada gminy w regulaminie jako sposób kompostowania wskazała pryzmy, gdzie materiał biodegradowalny układa się warstwowo. Taki zapis jest błędny, gdyż w art. 4 ust. 2a pkt 4 u.c.p.g. mowa jest o „kompostownikach przydomowych” rozumianych jako urządzenia.
Wojewoda lubelski w rozstrzygnięciu nadzorczym z 13 października 2020 r. (nr PN- II.4131.266.2020) podał, że rada nie może określać usytuowania kompostownika. Materia ta została bowiem ustalona w par. 36 ust. 3 i 6 rozporządzenia ministra infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Zgodnie z tymi przepisami odległości kompostowników o pojemności powyżej 10 m sześc. do 50 msześc. powinny wynosić co najmniej:
1) od okien i drzwi zewnętrznych do pomieszczeń wymienionych w ust. 1 pkt 1 – 30 m;
2) od granicy działki sąsiedniej – 7,5 m;
3) od linii rozgraniczającej drogi (ulicy) lub ciągu pieszego – 10 m.
Imprezy masowe
Inny błędem, często kwestionowanym przez wojewodów, było określenie w regulaminie obowiązków związanych z organizowaniem imprez masowych. Takie regulacje nie są dopuszczalne w tym akcie, gdyż organizatora imprezy masowej nie można uznać za właściciela nieruchomości w rozumieniu art. 2 ust. 1 pkt 4 u.c.p.g. Nie należy też do podmiotów wymienionych w art. 5 ust. 2–5 u.c.p.g., na które ustawa wprost nakłada określone obowiązki w zakresie utrzymania czystości i porządku (rozstrzygnięcie nadzorcze wojewody wielkopolskiego z 5 listopada 2020 r., nr KN-I.4131.1.700.2020.3). Ponadto obowiązki organizatora imprezy masowej określa ustawa z 20 marca 2009 r. o bezpieczeństwie imprez masowych (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 2171).
