TEZA: Celem ochrony parku kulturowego jest przestrzeń historycznie ukształtowana, a to przesądza, że nie można ograniczyć terenu ochrony tylko do działek, na których jest obiekt zabytkowy.
Sygn. akt II OSK 923/14
WYROK NACZELNEGO SĄDU ADMINISTRACYJNEGO z 8 grudnia 2015 r.
STAN FAKTYCZNY
Uchwałą z 29 marca 2012 r. nr XXXIV/819/2012 Rada Miasta Stołecznego Warszawy utworzyła park kulturowy pod nazwą Wilanowski Park Kulturowy. Na powyższą uchwałę złożyła skargę spółka. Zdaniem spółki Rada Warszawy, tworząc park kulturowy, dokonała samodzielnego zagospodarowania przestrzeni, czyniąc to całkowicie dowolnie, nie biorąc pod uwagę ograniczeń wynikających z konstytucyjnie chronionego prawa własności oraz konieczności wyważenia interesu społecznego i interesu właściciela nieruchomości wynikającego z norm konstytucyjnych. Zdaniem skarżącej spółki takim działaniem rada naruszyła art. 1 ust. 2 pkt 7 w związku z art. 6 ust. 1 i 2 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, art. 140 kodeksu cywilnego oraz art. 21 ust. 1 i art. 64 ust. 1, 2 i 3 Konstytucji RP. Dążąc do ochrony walorów krajobrazowych, o których w przypadku nieruchomości skarżącej nie może być mowy, sięgnęła po środki całkowicie nieproporcjonalne. Przerzuciła – zdaniem spółki – na nią jako właściciela nieruchomości koszty utworzenia parku, czym jednocześnie została naruszona zasada niezbędności i proporcjonalności ograniczenia w stosunku do zamierzonego rezultatu.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę. W uzasadnieniu wyroku stwierdził, że argumenty podniesione przez skarżącą spółkę sprowadzają się do ogólnych stwierdzeń, iż rada, podejmując uchwałę o utworzeniu parku kulturowego, uczyniła to dowolnie. Spółka nie wskazuje jednak skonkretyzowanych argumentów przemawiających za takim poglądem. Także dokonana z urzędu przez sąd analiza zaskarżonej uchwały nie dała podstaw do przyjęcia, że jej podjęcie nosi cechy dowolności. Nie ma tym samym podstaw do przyjęcia, że podejmując zaskarżoną uchwałę, rada miasta naruszyła art. 1 ust. 2 pkt 7 w związku z art. 6 ust. 1 i 2 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz art. 21 ust. 1 i art. 64 ust. 1, 2 i 3 Konstytucji RP. Spółka ten wyrok zaskarżyła do Naczelnego Sądu Administracyjnego. Ten oddalił skargę kasacyjną.
UZASADNIENIE
Według art. 16 ust. 2 ustawy z 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (dalej: u.o.z.o.z.) uchwała określa nazwę parku kulturowego, jego granice, sposób ochrony, a także zakazy i ograniczenia. Elementem uchwały jest określenie granic parku krajobrazowego. Sposób określenia granic zastosowany w uchwale: „ulica [...] (po północno-wschodniej granicy obrębu [...])” nie narusza przepisów prawa w takim stopniu, który uzasadnia zastosowanie sankcji nieważności. Należy odróżnić wyznaczenie granic od linii rozgraniczających. Opisowe wskazanie granicy w uchwale przesądza i zamyka teren Wilanowskiego Parku Kulturowego. Zdaniem NSA należy rozróżnić sposób ochrony od planu ochrony parku kulturowego. W języku polskim pod pojęciem „sposób” rozumienie się:
1) określoną metodę, formę wykonywania, ujęcie czegoś, manierę, styl;
2) to, co umożliwia uzyskanie, osiągnięcie, wykonywanie czegoś, drogę, środek, możliwość (Słownik języka polskiego, Warszawa 2005).
Pod pojęciem planu w języku polskim rozumie się:
1) zamiar, zamyśl, pomysł, projekt;
2) program zadań i prac, które mają być wykonane w określonym czasie; porządek, rozkład zajęć lub czynności przewidzianych do wykonania;
3) szkic, zarys, układ czegoś (Słownik języka polskiego, Warszawa 2005).
Artykuł 16 ust. 2 i ust. 3 u.o.z.o.z. wprowadza rozróżnienie środków ochrony od planu ochrony parku kulturowego. Takie rozgraniczenie w regulacji prawnej nie jest jednak w pełni możliwe. Określenie metody, formy wykonywania będące w systemie środków ochrony, powiązane jest z programem zadań i prac, czynności przewidzianych do wykonania. Ścisłe powiązanie określenia środków ochrony z planem ochrony parku kulturowego wymaga sporządzenia projektu planu ochrony przed podjęciem uchwały o utworzeniu parku.
Z akt sprawy wynika, że prace nad przygotowaniem projektu planu ochrony parku kulturowego trwały od ok. 2006 r. W dniu podjęcia uchwały w sprawie utworzenia parku kulturowego pod nazwą Wilanowski Park Kulturowy została podjęta przez Radę Miasta Stołecznego Warszawy uchwała nr XXXIV/820/2012 w sprawie zatwierdzenia planu ochrony Wilanowskiego Parku Kulturowego. I mimo że w procedurę uchwalania wkradł się błąd, nie uzasadnia on zastosowania sankcji o nieważności uchwały.