W naszej gminie często mamy problem z finansowaniem ustawowych zadań socjalnych, m.in. z zakresu dodatków mieszkaniowych. Czy jest prawnie dopuszczalne, aby wójt w drodze zarządzenia przeznaczył część środków z rezerwy celowej na zarządzanie kryzysowe na inne wydatki, np. na dodatki mieszkaniowe? Czy jest ryzyko, że takie zarządzenie zostanie unieważnione przez regionalną izbę obrachunkową?
Wysoce prawdopodobne jest, że regionalna izba obrachunkowa w toku postępowania nadzorczego zakwestionuje zarządzenie wójta przeznaczające część środków z rezerwy celowej na zarządzanie kryzysowe na inne wydatki, w tym przypadku na dodatki mieszkaniowe.
A oto przyczyny, dla których może to nastąpić.
Po pierwsze, zarządzenie wójta zapewne zostanie objęte postępowaniem nadzorczym regionalnej izby obrachunkowej w ramach działalności, o której mowa w ww. art. 11 ust. 1 ustawy o finansach publicznych. Zgodnie zaś z art. 91 ust. 1 i 4 ustawy o samorządzie gminnym uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. W przypadku zaś nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, że uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa. O nieważności w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia, w trybie określonym w art. 90 tej ustawy. Co jednak istotne, rozstrzygnięcia organu nadzorczego dotyczące gminy podlegają zaskarżeniu do sądu administracyjnego z powodu niezgodności z prawem w terminie 30 dni od ich doręczenia (art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym).
Po drugie, zarządzenie wójta gminy dokona niewątpliwie zmian w planie wydatków budżetu na dany rok, w tym częściowego rozdysponowania rezerwy celowej na zarządzanie kryzysowe, przeznaczając ją na wydatki bieżące, w tym przypadku na dodatki mieszkaniowe.
Po trzecie, w myśl art. 222 ust. 1 i 2 ustawy o finansach publicznych w budżecie jednostki samorządu terytorialnego tworzy się rezerwę ogólną, w wysokości nie niższej niż 0,1 proc. i nie wyższej niż 1 proc. wydatków budżetu. Mogą być tworzone też rezerwy celowe. Ustawa z 26 kwietnia 2007 r. o zarządzaniu kryzysowym (t.j. Dz.U. z 2014 r. poz. 1166) w art. 26 ust. 4 nakłada zaś na jednostkę samorządu terytorialnego obowiązek utworzenia rezerwy celowej na realizację zadań własnych z zakresu zarządzania kryzysowego w wysokości nie mniejszej niż 0,5 proc. wydatków budżetu JST, pomniejszonych o wydatki inwestycyjne, wydatki na wynagrodzenia i pochodne oraz wydatki na obsługę długu. Zarządzanie kryzysowe ustawodawca określił jako działalność organów administracji publicznej będącą elementem kierowania bezpieczeństwem narodowym, która polega na zapobieganiu sytuacjom kryzysowym, przygotowaniu do przejmowania nad nimi kontroli w drodze zaplanowanych działań, reagowaniu w przypadku wystąpienia sytuacji kryzysowych, usuwaniu ich skutków oraz odtwarzaniu zasobów i infrastruktury krytycznej. Ze względu na szczególny charakter działalności środkom finansowym przeznaczonym na realizację zarządzania kryzysowego nadano status rezerwy celowej obowiązkowej. Tym samym zauważyć należy, że istnieje zasadnicza różnica pomiędzy rezerwą celową, o której mowa w art. 222 ust. 2 ustawy o finansach publicznych, która ma charakter fakultatywny, a rezerwą celową na zarządzanie kryzysowe, utworzoną zgodnie z art. 26 ust. 4 ustawy, która jest obligatoryjna.
Po czwarte, warto podkreślić, że art. 259 ust. 1 ustawy o finansach publicznych wprowadza generalną zasadę, zgodnie z którą rezerwy celowe mogą być przeznaczone wyłącznie na cel, na jaki zostały utworzone, oraz wykorzystane zgodnie z klasyfikacją budżetową wydatków. W ust. 2 art. 259 ustawodawca wprowadził odstępstwo od powyższej zasady, stanowiąc, że po uzyskaniu pozytywnej opinii komisji właściwej do spraw budżetu organu stanowiącego JST zarząd może dokonać zmiany przeznaczenia rezerwy celowej.
Wydaje się jednak, że art. 259 ust. 2 ustawy o finansach publicznych może mieć zastosowanie jedynie do rezerwy celowej fakultatywnej, o której mowa w art. 222 ust. 2 ustawy o finansach publicznych, nie dotyczy jednak rezerwy celowej obowiązkowej, której obowiązek utworzenia wynika z art. 26 ust. 4 ustawy o zarządzaniu kryzysowym.
Należy również przywołać za wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z 28 listopada 201 r. (sygn. akt I SA/Gd 1171/12), że „zarządzanie kryzysowe”, będące elementem zapewnienia bezpieczeństwa narodowego, polega na opracowywaniu planów i programów opisujących metody działań w zakresie zapobiegania sytuacjom kryzysowym, a w ich trakcie na przygotowaniu do przejmowania kontroli nad sytuacjami kryzysowymi. Zarządzanie kryzysowe obejmuje działania odpowiednie do rozwoju sytuacji, będącej następstwem zagrożenia, mające zarówno charakter prewencyjny, jak i organizatorski czy porządkowy.
Sytuacją kryzysową z kolei w rozumieniu art. 3 ust. 1 ustawy o zarządzaniu kryzysowym jest sytuacja wpływająca negatywnie na poziom bezpieczeństwa ludzi, mienia w znacznych rozmiarach lub środowiska, wywołująca znaczne ograniczenia w działaniu właściwych organów administracji publicznej ze względu na nieadekwatność posiadanych sił i środków.
Biorąc pod uwagę cel ustawy o zarządzeniu kryzysowym, nasuwa się wniosek, że rozdysponowanie środków z rezerwy celowej na dodatki mieszkaniowe nie mieści się w ramach zadań wójta w sprawach zarządzania kryzysowego (art. 19 ust. 2 pkt 1 ustawy o zarządzaniu kryzysowym). Sytuacje zagrożenia, do których odnosi się ustawa o zarządzaniu kryzysowym, mogą przecież wystąpić w sposób nagły i nieprzewidziany. Organ wykonawczy gminy w okresie całego roku budżetowego powinien mieć więc zapewnione realne możliwości wykonania obowiązków ustawowych. Tym bardziej że zgodnie z art. 259 ust. 1 ustawy o finansach publicznych rezerwy celowe mogą być przeznaczone wyłącznie na cel, na jaki zostały utworzone, oraz wykorzystane zgodnie z klasyfikacją budżetową wydatków.
Podstawa prawna
Art. 90 ust. 1 i 4 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2013 r. poz. 594 ze zm.). Art. 222 ust. 1 i 2, art. 259 ust. 1 i 2 ustawy z 29 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (t.j. Dz.U. z 2013 r. poz. 885 ze zm.).
