SKO będą wydawały wiążące wytyczne wójtom i starostom

Nowy przepis to odpowiedź ustawodawcy na krążące wielokrotnie sprawy administracyjne pomiędzy I a II instancją, zanim doczekają się ostatecznego rozstrzygnięcia. SKO uchylają bowiem wadliwe decyzje wójtów czy też starostów, wskazują uchybienia, jakich dopuściły się te organy, oraz kwestie, które należy wyjaśnić ponownie, rozpoznając sprawę. Niestety, w reakcji na decyzje SKO organy I instancji nierzadko dosyć swobodnie podchodzą do zaleceń organu odwoławczego i nie realizują ich w pełni, wcale lub tylko pozorują podejmowanie czynności zaleconych przez organ II instancji. W rezultacie, jeżeli strona postępowania odwoła się od decyzji wydanej w ramach ponownego rozpatrzenia sprawy i sprawa raz jeszcze trafi do SKO, te ostatnie znów muszą uchylić wadliwą decyzję, co często jest połączone z kolejnym zwrotem sprawy do organu I instancji. Nie zawsze jest bowiem możliwe uchylenie wadliwej decyzji przez SKO i orzeczenie co do istoty sprawy. [ramka 1]

Taka praktyka prowadzi do negatywnej sytuacji dla stron postępowań administracyjnych, bo wydłuża się czas załatwienia ich spraw. Uderza to w zagwarantowaną stronom w art. 12 k.p.a. zasadę szybkości postępowania.

Lekceważące podejście wójtów i innych organów samorządowych do stosowania się do wytycznych SKO wynika z dotychczasowego brzmienia art. 138 par. 2–2a k.p.a. Przepisy te wskazują, że organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przepis wskazuje również, że przekazując sprawę, SKO powinno wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Jeżeli organ I instancji dokonał w zaskarżonej decyzji błędnej wykładni przepisów prawa, które mogą znaleźć zastosowanie w sprawie, SKO określa także wytyczne w zakresie wykładni tych przepisów.

Problem polega na tym, że przepisy te tworzą obowiązki po stronie organu odwoławczego. Przed nowelizacją k.p.a. brakowało normy prawnej, która – stanowiąc lustrzane odbicie art. 138 par. 2 k.p.a. – kreowałaby obowiązki po stronie wójta, burmistrza czy też prezydenta miasta.

Jak było do tej pory

Z procesowym ping-pongiem próbowały walczyć sądy administracyjne. W wyroku z 26 września 2019 r. (sygn. akt II SA/Ol 700/19) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie wyjaśnił: „Choć na gruncie k.p.a. nie ma przepisu, który wprost wskazywałby na związanie organu pierwszej instancji wytycznymi organu odwoławczego zawartymi w decyzji wydanej na podstawie art. 138 par. 2 k.p.a., to jednak niewykonanie tych wytycznych przez organ I instancji musi być kwalifikowane jako naruszenie przepisów postępowania, z których pośrednio możliwe jest odkodowanie istnienia takiego obowiązku. Zakładając bowiem racjonalność ustawodawcy, należy uznać, że skoro w art. 138 par. 2 k.p.a. zobowiązano organ odwoławczy do podania okoliczności, jakie należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy, to w zobowiązanie to wpisana jest także powinność organu I instancji do uwzględnienia tych okoliczności przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Przyjęcie odmiennej tezy pozostawałoby w sprzeczności z szeregiem zasad ogólnych k.p.a., a w tym z zasadą praworządności (art. 7 k.p.a.), zasadą szybkości i prostoty postępowania (art. 12 par. 1 k.p.a.) czy wreszcie z zasadą trwałości decyzji ostatecznych (art. 16 par. 1 k.p.a.)”.

I choć taka linia orzecznicza zasadniczo się ugruntowała, to trzeba pamiętać, że wciąż mowa o orzecznictwie, a nie o twardym prawie. Dostrzegł to ustawodawca, który w uzasadnieniu do projektu zmian podkreślił: „Notowane jest dzisiaj zjawisko niewykonywania wytycznych organu odwoławczego przez organ pierwszej instancji (…) Zdarza się, że pomimo wskazania przez organ drugiej instancji okoliczności faktycznych, jakie powinien wziąć pod uwagę organ pierwszej instancji przy ponownym rozpatrywaniu sprawy, organ pierwszej instancji niekiedy uchyla się od podjęcia czynności, na które wskazywał organ drugiej instancji” (druk nr 1108).

Czy organ I instancji musi zastosować się do wytycznych SKO

Walce z procederem uskutecznianym przez część organów pierwszej instancji ma służyć obowiązujący od 13 lipca 2025 r. nowy art. 139a par. 1 k.p.a. wprowadzony na mocy ustawy z 21 maja 2025 r. o zmianie niektórych ustaw w celu deregulacji prawa gospodarczego i administracyjnego oraz doskonalenia zasad opracowywania prawa gospodarczego. Tym samym to, czego brak dostrzegały sądy, zostało wyrażone wprost w przepisie. Oto bowiem w przypadkach uchylenia przez SKO decyzji organu I instancji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia, wójt, burmistrz, prezydent miasta czy też starosta będą musieli wziąć pod uwagę okoliczności wskazane przez organ odwoławczy. Co więcej: zostaną związani wytycznymi SKO określonymi w decyzji uchylającej zaskarżoną decyzję w całości i przekazującej sprawę do ponownego rozpatrzenia. Tym samym ustawodawca kreuje jasny obowiązek adresowany do organów I instancji. Jedynym odstępstwem od stosowania wytycznych SKO będzie sytuacja, gdy przy ponownym rozpatrzeniu sprawy przepisy prawa, na podstawie których organ I instancji rozstrzygnął sprawę, uległy zmianie.

„Przepis ten ma na celu zdyscyplinowanie organów pierwszej instancji do wykonywania zaleceń organu drugiej instancji i tym samym nieprzedłużania postępowania administracyjnego. Przepis ten ma również na celu zobligowanie organu pierwszej instancji do analizy okoliczności wskazanych przez organ drugiej instancji przy ponownym rozpatrywaniu sprawy” – czytamy w uzasadnieniu zmian.

Ważne! Tym samym decyzje kasatoryjne SKO zyskają moc analogiczną do tej, jaką do tej pory miały jedynie wyroki sądów administracyjnych.

Artykuł 139a par. 1 k.p.a. jest bowiem wzorowany na art. 153 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Zgodnie z tym przepisem ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie.

Bez zmian w postępowaniach podatkowych

Co ciekawe, ustawodawca zdecydował się na wprowadzenie opisywanego przepisu tylko w k.p.a. Analogicznej regulacji na razie nie znajdziemy więc w ordynacji podatkowej (dalej: o.p.). Decyzja ta może dziwić, ponieważ SKO załatwiają sprawy w trybach przewidzianych przez oba akty prawne. Ten drugi stosuje się np. w przypadku spraw dotyczących podatków i opłat lokalnych. Co więcej, w sprawach podatkowych zastosowanie decyzji kasatoryjnych jest jeszcze szersze niż w postępowaniach administracyjnych. Stosuje się je, jeżeli SKO stwierdzi, że rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania dowodowego w całości lub w znacznej części (art. 233 par. 2 o.p.). Dodatkowo jednak ustawodawca w art. 233 par. 3 o.p. zastrzegł, że jeżeli SKO stwierdzi wadliwość decyzji w sprawie, w której organ I instancji działał w ramach uznania administracyjnego, to jest zobowiązane uchylić decyzję i przekazać sprawę do ponownego rozpoznania niezależnie od stopnia wadliwości badanej decyzji.

Ważne! Nowy art. 139a k.p.a. można stosować wyłącznie do spraw wszczętych od 13 lipca 2025 r. Przepis nie dotyczy więc postępowań administracyjnych, w których według stanu na 13 lipca 2025 r.:

• biegnie termin do wniesienia odwołania od decyzji wydanej przez organ I instancji,
• toczy się postępowanie przed organem I instancji, a termin do wniesienia odwołania do SKO będzie przypadał już po 13 lipca 2025 r.,
• toczy się postępowanie przed SKO. ©℗