Administracyjne kary pieniężne: sprawdź, co się zmieni od 13 lipca

Zawieszenie biegu przedawnienia kary administracyjnej

Ustawa deregulacyjna poszerza katalog sytuacji, w których bieg terminu przedawnienia administracyjnej kary pieniężnej nie rozpoczyna się, a jeśli został wcześniej rozpoczęty – ulega zawieszeniu. Nowelizacja k.p.a. obejmuje m.in. przypadki śmierci przedstawiciela strony, utraty zdolności prawnej czy konieczność rozstrzygnięcia zagadnień wstępnych.

► Tak jest. Co do zasady, zgodnie z art. 189g par. 1 k.p.a., administracyjna kara pieniężna nie może zostać nałożona, jeżeli upłynęło pięć lat od dnia naruszenia prawa albo wystąpienia skutków naruszenia prawa. Jednak w pewnych przypadkach ten termin może zostać przerwany lub zawieszony, a katalog przyczyn wskazuje art. 189h. Między innymi w myśl art. 189h par. 4 pkt 1–3, bieg terminu przedawnienia nałożenia administracyjnej kary pieniężnej nie rozpoczyna się, a rozpoczęty ulega zawieszeniu z dniem:

• wniesienia środka zaskarżenia od decyzji w przedmiocie administracyjnej kary pieniężnej do sądu administracyjnego albo sądu powszechnego, albo skargi kasacyjnej od prawomocnego orzeczenia w przedmiocie administracyjnej kary pieniężnej.
• wniesienia żądania ustalenia przez sąd powszechny istnienia lub nieistnienia stosunku prawnego lub prawa;
• doręczenia zarządzenia zabezpieczenia w trybie przepisów o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, jeżeli przepisy odrębne przewidują możliwość zarządzenia zabezpieczenia.

►Tak będzie. Od 13 lipca br. powyższy katalog poszerzy się o kilka kolejnych przypadków, gdyż do art. 189h par. 4 k.p.a. ustawodawca dodał pkt 4, w myśl którego bieg terminu przedawnienia nałożenia administracyjnej kary pieniężnej nie rozpocznie się, a rozpoczęty ulegnie zawieszeniu „w przypadku wydania postanowienia o zawieszeniu postępowania na podstawie art. 97 par. 1 pkt 2–4 k.p.a.”. Chodzi tu o zawieszenie postępowania:

„2) w razie śmierci przedstawiciela ustawowego strony [przykład];

3) w razie utraty przez stronę lub przez jej ustawowego przedstawiciela zdolności do czynności prawnych;

3a) w razie wygaśnięcia zarządu sukcesyjnego, gdy postępowanie toczyło się z udziałem zarządcy sukcesyjnego, jeżeli wezwanie spadkobierców zmarłego do udziału w postępowaniu nie jest możliwe i nie zachodzą okoliczności, o których mowa w art. 30 par. 5, a postępowanie nie podlega umorzeniu jako bezprzedmiotowe (art. 105);

4) gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd”.

Inaczej mówiąc: w powyższych sytuacjach termin zostanie zawieszony i nie będzie biegł. Jak wynika z dodanego par. 5 w art. 189h k.p.a., „termin przedawnienia nałożenia administracyjnej kary pieniężnej rozpoczyna się, a po zawieszeniu biegnie dalej, od dnia następującego po dniu podjęcia postępowania w przypadku, o którym mowa w art. 97 par. 2, a zatem gdy ustąpią przyczyny uzasadniające zawieszenie postępowania.

►Przyczyna zmian. W uzasadnieniu projektu rząd wskazał, że „do tej pory w katalogu przyczyn przerwania i zawieszenia biegu terminu przedawnienia nałożenia administracyjnej kary pieniężnej nie zostało uwzględnione obligatoryjne zawieszenie postępowania, o którym mowa w art. 97 par. 1 pkt 2–4 k.p.a.”. Tymczasem w praktyce w postępowaniach w sprawie zapłaty administracyjnej kary pieniężnej nierzadko występują sytuacje, które powodują obligatoryjne zawieszenie postępowania administracyjnego, np. w razie utraty przez stronę lub przez jej ustawowego przedstawiciela zdolności do czynności prawnych (art. 97 par. 1 pkt 3 k.p.a). Problem w tym, że jak wynika z uzasadnienia „zgodnie z art. 102 k.p.a. w czasie zawieszenia postępowania organ administracji publicznej (np. wójt, burmistrz, starosta) może podejmować jedynie czynności niezbędne w celu zapobieżenia niebezpieczeństwu dla życia lub zdrowia ludzkiego albo poważnym szkodom dla interesu społecznego. W tym czasie organ nie ma możliwości podejmowania czynności zmierzających do wyjaśnienia stanu faktycznego danej sprawy, czy wydania decyzji o nałożeniu administracyjnej kary pieniężnej. W związku z tym skróceniu ulega czas, w którym możliwe jest nałożenie administracyjnej kary pieniężnej na dany podmiot. Dodatkowo brak możliwości w czasie obligatoryjnego zawieszenia postępowania prowadzenia postępowania dowodowego i następnie ustąpienie przesłanki tego zawieszenia mogą powodować zbyt mało czasu na przeprowadzenie takiego postępowania, które może okazać się skomplikowane i czasochłonne”. Ustawodawca obawiał się, że taki stan prawny może prowadzić do przedawnienia administracyjnej kary pieniężnej.

„Dodatkowo należy mieć na uwadze, że niektóre naruszenia mogą ujawnić się z pewnym opóźnieniem, co powoduje skrócenie terminu dochodzenia administracyjnej kary pieniężnej, a co w połączeniu z obligatoryjnym zawieszeniem postępowania tym bardziej może przyczynić się do przedawnienia ww. sankcji” – dodano w uzasadnieniu.

Definicja zaległości po nowelizacji kodeksu postępowania administracyjnego

Zmieni się także definicja zaległej administracyjnej kary pieniężnej.

►Tak jest. Obecnie w myśl art. 189i par. 1 k.p.a. „zaległą administracyjną karą pieniężną jest kara niezapłacona w terminie”.

►Tak będzie. W nowym brzmieniu art. 189i par. 1 k.p.a. ustawodawca doprecyzował, że jest to „kara niezapłacona w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja w sprawie administracyjnej kary pieniężnej stała się ostateczna, chyba że przepisy szczególne wskazują inny termin jej zapłaty”. W efekcie nie będzie wątpliwości, że karę trzeba opłacić już po 14 dniach, inaczej stanie się zaległością.

►Przyczyna zmian. W uzasadnieniu projektu ustawy rząd wskazał, że obecny przepis „nie zawiera określenia terminu, do którego administracyjna kara pieniężna może zostać uregulowana”. To zaś rodzi problemy interpretacyjne. „W związku z tym, w przypadku gdy przepisy szczególne stanowiące podstawę nałożenia kary pieniężnej nie określają terminu jej zapłaty, organy administracji publicznej muszą ustalać termin jej zapłaty w drodze wykładni przepisów k.p.a.” – zaznaczył rząd w uzasadnieniu. Dodał też, że zgodnie z art. 130 par. 1 k.p.a. przed upływem terminu do wniesienia odwołania decyzja nie ulega wykonaniu. Niemniej zgodnie z art. 110 par. 1 k.p.a. organ administracji publicznej, który wydał decyzję, jest nią związany od chwili jej doręczenia lub ogłoszenia, o ile kodeks nie stanowi inaczej. W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że decyzja administracyjna zaczyna funkcjonować w obrocie prawnym od momentu jej skutecznego doręczenia. „Brak jednoznacznego uregulowania w przepisach k.p.a. terminu zapłaty kary pieniężnej powoduje wątpliwości po stronie organów odnośnie chwili, w której ukarany podmiot ma zapłacić karę, a w konsekwencji określenia daty, w której kara pieniężna staje się zaległą karą pieniężną skutkującą koniecznością naliczenia odsetek. Ponadto nakładane przez organy administracji publicznej kary pieniężne mogą stanowić istotne obciążenie finansowe dla ukaranego podmiotu.

Tym samym – w celu równego traktowania sytuacji obłożenia strony administracyjną karą pieniężną, tj. zarówno w ramach postępowania w I instancji, jak i w II instancji – słusznym wydaje się przyjęcie, że kara ta powinna być zapłacona w terminie 14 dni od doręczenia stronie decyzji w sprawie jej nałożenia, jednak tylko pod warunkiem, że decyzja nabędzie przymiot ostateczności – tj. upłynie termin do wniesienia odwołania lub zostanie wydana przez organ odwoławczy.

Jak wynika z uzasadnienia, „przyjęcie, że karę pieniężną uiszcza się w określonym w powyższy sposób terminie, pozwoli na zgromadzenie odpowiednich środków na dokonanie zapłaty kary pieniężnej. Ponadto jednoznaczne określenie terminu uiszczenia kary pieniężnej wyeliminuje wątpliwości w tym zakresie po stronie organów odpowiedzialnych za ich nakładanie i egzekucję”.

Rozłożenie na raty - po nowelizacji KPA także z odsetkami

Zmianie ulegną także zasady udzielania ulg od wykonywania administracyjnych kar pieniężnych. Przede wszystkim – nie będzie już wątpliwości, że odroczenie terminu wykonania zaległej administracyjnej kary pieniężnej lub rozłożenie jej na raty będzie dotyczyło także odsetek.

► Tak jest. Obecnie w myśl art. 189k par. 1 pkt 2 k.p.a.: organ administracji publicznej, który nałożył administracyjną karę pieniężną, na wniosek strony, w przypadkach uzasadnionych ważnym interesem publicznym lub ważnym interesem strony, może udzielić ulg w wykonaniu administracyjnej kary pieniężnej przez odroczenie terminu wykonania zaległej administracyjnej kary pieniężnej lub rozłożenie jej na raty.

►Tak będzie. W nowym brzmieniu art. 189k par. 1 pkt 2 ustawodawca doprecyzował, że ulg w wykonaniu administracyjnej kary pieniężnej można będzie udzielić wraz z odsetkami za zwłokę.

►Przyczyna zmian. W uzasadnieniu do projektu ustawy nowelizującej ustawodawca, argumentując potrzebę wprowadzenia zmiany, wskazał, że „art. 189k par. 1 k.p.a. nie przewidywał do tej pory możliwości zastosowania ulg w postaci odroczenia i rozłożenia na raty do odsetek za zwłokę”. Ministerstwo Rozwoju i Technologii, które było resortem wiodącym przy przygotowywaniu projektu ustawy, postanowiło jednak zastosować rozwiązanie analogiczne jak w art. 67a par. 1 pkt 2 ordynacji podatkowej (dotyczy on ulg w spłacie zobowiązań podatkowych), na którym regulacja dotycząca ulg w spłacie administracyjnych kar pieniężnych była wzorowana.

Jak czytamy w uzasadnieniu: „Pominięcie w art. 189k par. 1 pkt 2 k.p.a. odsetek za zwłokę nie ma żadnego uzasadnienia i stwarza problemy przy udzielaniu ulg w spłacie zaległych administracyjnych kar pieniężnych. W obecnym stanie prawnym zapłata odsetek za zwłokę nie może być bowiem odroczona lub rozłożona na raty, a jedyną ulgą, jaką można w stosunku do nich zastosować, jest umorzenie. W związku z tym zasadne jest ujednolicenie katalogu ulg, które mogą być zastosowane wobec zaległej administracyjnej kary pieniężnej oraz naliczonych od niej odsetek za zwłokę”.

Zasady naliczania odsetek po nowelizacji KPA: będzie i lepiej, i gorzej

Dodatkowo ustawodawca uregulował zasady naliczania odsetek za zwłokę w przypadku odroczenia lub rozłożenia na raty administracyjnej kary pieniężnej (a także zasady dotyczące zaległości z tytułu tych kar), skutki niedotrzymania terminów płatności oraz wprowadził automatyczne wygaszanie ulg w przypadku niedotrzymania terminów. W tym celu dodał w art. 189k k.p.a. nowe par. 2a–2f. Termin naliczenia odsetek zależeć będzie m.in. od tego, czy organ przychylił się do wniosku strony o odroczenie lub rozłożenie odsetek na raty.

W przypadku przyznania ulgi

W myśl nowego par. 2a. dodanego do art. 189k k.p.a. „Od zaległej administracyjnej kary pieniężnej, której zapłata została odroczona lub rozłożona na raty, odsetki za zwłokę są naliczane do dnia wniesienia wniosku strony o jej odroczenie lub rozłożenie na raty, włącznie z tym dniem”.

Inaczej mówiąc, jeśli organ przyzna ulgę (odroczenie lub raty):

• odsetki będą liczone tylko do dnia złożenia wniosku;
• po tej dacie nie będą naliczane (co chronić ma wnioskodawcę przed narastającymi kosztami w czasie oczekiwania na decyzję).

Zatem ten nowy przepis ma być korzystny dla wnioskującego: jeśli złoży wniosek szybko – nie straci finansowo, nawet jeśli postępowanie będzie przewlekłe.

Gdy urząd odmówi

Inaczej będzie, jeśli decyzja organu będzie odmowna: termin liczenia odsetek zależeć będzie od tego, jak szybko organ zareagował. W myśl nowego par. 2b dodanego do art. 189k k.p.a. „Jeżeli decyzja o odmowie odroczenia terminu płatności lub rozłożenia na raty zapłaty administracyjnej kary pieniężnej została doręczona stronie:

• przed upływem dwóch miesięcy od dnia wniesienia wniosku strony o jej odroczenie lub rozłożenie na raty, odsetki za zwłokę są naliczane, począwszy od dnia następującego po upływie terminu płatności administracyjnej kary pieniężnej;
• po upływie dwóch miesięcy od dnia wniesienia wniosku strony o jej odroczenie lub rozłożenie na raty, dalsze odsetki za zwłokę są naliczane z wyłączeniem okresu od dnia następującego po dniu wniesienia wniosku do dnia doręczenia tej decyzji, włącznie z tym dniem”.

Inaczej mówiąc, jeśli odmowa będzie szybka – odsetki liczyć się będzie od dnia po terminie zapłaty kary. Gdy natomiast negatywna decyzja zostanie opóźniona (wydana zostanie dopiero po dwóch miesiącach) – strona będzie chroniona przed przewlekłością (odsetki nie będą naliczane za okres od dnia po złożeniu wniosku do dnia doręczenia decyzji odmownej włącznie).

Utrata przywilejów

W myśl par. 2c dodanego do art. 189k k.p.a. w razie niedotrzymania terminu płatności odroczonej administracyjnej kary pieniężnej bądź terminu płatności którejkolwiek z rat, na jakie została rozłożona administracyjna kara pieniężna, z mocy prawa następuje wygaśnięcie decyzji o:

• odroczeniu terminu płatności administracyjnej kary pieniężnej – w całości;
• rozłożeniu na raty administracyjnej kary pieniężnej – w części dotyczącej raty niezapłaconej w terminie płatności.

Jeśli więc strona nie zapłaci całej odroczonej kwoty w terminie – ulga przepada w całości, jednej raty – ulga przepada tylko w zakresie tej raty. Co istotne: ulga traci ważność z mocy prawa (organ nie musi wydawać decyzji w tej sprawie).

Surowsza sankcja została przewidziana przy uporczywym niewywiązywaniu się z ustalonego harmonogramu spłaty rozłożonej na raty kary administracyjnej. W myśl nowego par. 2d dodanego do art. 189k k.p.a. „W razie niedotrzymania terminu płatności trzech rat, na jakie została rozłożona administracyjna kara pieniężna, z mocy prawa następuje wygaśnięcie decyzji o rozłożeniu na raty administracyjnej kary pieniężnej w zakresie wszystkich niezapłaconych rat”.

Inaczej mówiąc: jeśli strona nie zapłaci trzech rat, przepadnie cała decyzja ratalna, czyli wszystkie niezapłacone raty staną się natychmiast wymagalne!

Po złamaniu zasad

W myśl nowego par. 2e dodanego do art. 189k k.p.a. w przypadku, o którym mowa w par. 2c i 2d (czyli częściowej jak i całkowitej utraty ulgi), odsetki za zwłokę są naliczane od dnia wniesienia wniosku strony o odroczenie lub rozłożenie na raty administracyjnej kary pieniężnej, włącznie z tym dniem. Oznacza to, że strona straci korzyść, jaką dała ulga – odsetki znów będą liczone tak, jakby wniosku nigdy nie było.

Z kolei w par. 2f dodanym do art. 189k k.p.a. ustawodawca wskazał, że przepisy zawarte w par. 2b–2e stosuje się nie tylko do bieżącej, ale również do zaległej administracyjnej kary pieniężnej (odroczonej lub rozłożonej na raty).

Nowość dzięki ustawie deregulacyjnej: ulga z urzędu

Nowelizacja wprowadzi też nowy mechanizm: możliwość udzielania z urzędu ulg w wykonaniu administracyjnej kary pieniężnej.

►Tak jest. Jak wynika z uzasadnienia, obecnie ulga w wykonywaniu administracyjnej kary pieniężnej jest udzielana w formie decyzji administracyjnej w postępowaniu wszczynanym na wniosek. Inaczej mówiąc: organ może umorzyć, odroczyć, rozłożyć na raty karę tylko na wniosek strony. Co więcej: strona musi złożony wniosek odpowiednio uzasadnić, np. trudną sytuacją finansową. Organ nie może działać z własnej inicjatywy (czyli z urzędu), nawet jeśli widzi, że egzekucja będzie bezcelowa.

►Tak będzie. Nowy art. 189l k.p.a. pozwoli, by organ z urzędu (czyli z własnej inicjatywy, bez wniosku strony) zastosował ulgi z art. 189k par. 1 pkt 3 i 4, czyli:

• umorzenie kary pieniężnej (pkt 3),
• odroczenie terminu zapłaty lub rozłożenie na raty (pkt 4).

Jednak będzie to mógł zrobić tylko w przypadku wystąpienia określonych przesłanek, a mianowicie:

►1. bezskuteczności egzekucji – a więc gdy pojawi się uzasadnione przypuszczenie, że egzekucja zaległej administracyjnej kary pieniężnej będzie bezskuteczna z powodu braku majątku lub źródła dochodu zobowiązanego, z których jest możliwe wyegzekwowanie środków pieniężnych przewyższających koszty egzekucyjne;

►2. nieściągalności po likwidacji lub upadłości – czyli gdy zaległa administracyjna kara pieniężna nie została zaspokojona w zakończonym postępowaniu likwidacyjnym lub upadłościowym. W takim przypadku w myśl art. 189l par. 3, który od 13 lipca zostanie dodany do k.p.a., decyzji nie trzeba doręczać stronie – wystarczy włożyć ją do akt (co niewątpliwie uprości formalności). Jednocześnie ustawodawca zastrzegł w nowo dodanym art. 189l par. 4 k.p.a., że karę można umorzyć, jeśli nie będzie to pomocą publiczną albo mieści się w limitach pomocy de minimis zgodnie z prawem UE;

►3. jeśli kara jest niska – wysokość zaległej administracyjnej kary pieniężnej nie przekracza pięciokrotnej wartości kosztów upomnienia, o którym mowa w przepisach o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (obecnie jest to ok. 80 zł).

W myśl dodanego art. 189l par. 2 k.p.a. – „art. 189k par. 2 k.p.a. stosuje się odpowiednio”. Przywołany przepis dotyczy łączenia ulg. A zatem organ stosując ulgę z urzędu będzie mógł np. rozłożyć część należności na raty, a resztę umorzyć.

►Przyczyna zmian. Jak wyjaśnił resort technologii w uzasadnieniu, wskazane w art. 189l par. 1 k.p.a. przesłanki mają na celu wyeliminowanie tych administracyjnych kar pieniężnych, w stosunku do których m.in. zachodzi uzasadnione przypuszczenie, że egzekucja administracyjna będzie bezskuteczna z powodu braku majątku lub źródła dochodu zobowiązanego, z których jest możliwe wyegzekwowanie środków pieniężnych przewyższających koszty egzekucyjne. Jednocześnie w przypadku art. 189l par. 1 pkt 3 k.p.a. organ administracji publicznej, który nałożył administracyjną karę pieniężną, będzie mógł z urzędu udzielić ulg w wykonaniu administracyjnej kary pieniężnej, jeżeli zaległa wysokość administracyjnej kary pieniężnej nie przekracza pięciokrotnej wartości kosztów upomnienia, o którym mowa w art. 15 ustawy z 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji.

Nie, jak wskazał rząd w uzasadnieniu do projektu ustawy deregulacyjnej – rozstrzygnięcie w tym przedmiocie opiera się na uznaniu administracyjnym. A więc nawet w przypadku zaistnienia enumeratywnie wymienionych przesłanek, organ podatkowy „może”, ale nie musi umorzyć zaległości.

►Komentarz. Zmiany odnoszące się do administracyjnych kar pieniężnych mają charakter uzupełniający i dookreślający dane instytucje. Zbliżają także rozwiązania do innych, podobnych rozwiązań funkcjonujących już w systemie prawa, m.in. w art. 67d Ordynacji podatkowej (umorzenia zaległości podatkowej z urzędu) oraz art. 64 ustawy z 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (który reguluje umarzanie, odraczanie i rozkładanie na raty niepodatkowych należności budżetowych o charakterze publicznoprawnym). Zmiany należy ocenić pozytywnie – i oby wpłynęły na praktykę stosowania przepisów z omawianego zakresu przez organy. Należy pamiętać, że praktyka ta, na gruncie k.p.a., budowana jest dopiero od kilku lat. Zdecydowanie pożądane jest, by podobne instytucje, funkcjonujące na gruncie różnych ustaw, stosowane były podobnie.

O pozostałych zmianach w k.p.a. napiszemy w kolejnym tygodniku SiA. ©℗