Deregulacja w procedurze administracyjnej. Sprawdź co się zmieni od 13 lipca

Doręczenie zastępcze jednostkom organizacyjnym i organizacjom społecznym

Ustawodawca uregulował zasady doręczeń pism w postępowaniach administracyjnych, gdy adres jednostki organizacyjnej lub organizacji społecznej:

• nie istnieje,
• został wykreślony z rejestru lub
• nie jest zgodny z odpowiednim rejestrem i
• nie można ustalić adresu siedziby.

W takiej sytuacji – w myśl nowo dodanego art. 45a par. 1 k.p.a. – pismo doręcza się osobie fizycznej, która jest upoważniona do reprezentowania adresata.

Dzięki temu w sytuacjach, gdy adres siedziby organizacji okaże się nieaktualny i nie da się go ustalić, urząd będzie mógł wysłać pismo do osoby, która reprezentuje daną organizację – i takie doręczenie zostanie uznane za skuteczne. Nowe rozwiązanie ma usprawnić i uskutecznić doręczanie pism w inny sposób niż na adres ujawniony w stosownych rejestrach.

Wprowadzone rozwiązanie nie służy poprawie warunków funkcjonowania przedsiębiorców, lecz zwiększy efektywność działań procesowych organów prowadzących postępowania administracyjne.

Przykład

Jeśli reprezentacja jest łączna

W przypadku gdy reprezentacja jednostki lub organizacji jest łączna (np. kilku przedstawicieli ma prawo do reprezentowania tej samej organizacji), pismo należy doręczyć wszystkim osobom upoważnionym do reprezentowania adresata. Przy czym – co istotne – „doręczenie będzie uważać się za dokonane z chwilą najwcześniejszego doręczenia pisma osobie fizycznej upoważnionej do reprezentowania adresata” – tak wynika z nowo dodanego art. 45a par. 2 k.p.a.

Ważne! Wprowadzona zmiana niewątpliwie ułatwi pracę urzędnikom: urząd nie będzie musiał czekać, aż wszystkie osoby upoważnione odbiorą pismo. Doręczenie będzie skuteczne już w chwili, gdy dokument dotrze do choć jednej z nich.

Gdy nie da się ustalić osoby upoważnionej

A jeśli nie da się ustalić osoby upoważnionej do reprezentowania adresata? I w takim przypadku Ministerstwo Rozwoju i Technologii, które było resortem wiodącym przy pracach nad projektem, przewidziało rozwiązanie. W sytuacji określonej w poprzednich punktach (np. gdy nie można ustalić adresu osoby fizycznej upoważnionej do reprezentowania organizacji), a ponadto „nie jest możliwe ustalenie adresu osoby fizycznej upoważnionej do reprezentowania adresata, pismo pozostawia się w aktach sprawy ze skutkiem doręczenia” (tak wynika z nowego art. 45a par. 3 k.p.a.).

Przy czym w myśl art. 45a par. 4 uznanie takiego doręczenia za dokonane następuje z dniem sporządzenia przez organ administracji publicznej adnotacji o niemożności ustalenia adresu osoby fizycznej upoważnionej do reprezentowania adresata.

Obowiązkowa adnotacja o niemożności ustalenia adresu

W myśl nowo dodanego art. 45a par. 5 k.p.a. „Organ administracji publicznej ma obowiązek niezwłocznie sporządzić i utrwalić w aktach sprawy adnotację o niemożności ustalenia adresu osoby upoważnionej”. Sporządzenie takiej adnotacji to zatem niezbędna formalność, która potwierdza brak możliwości doręczenia pisma. To w zamyśle ustawodawcy ma zapewnić odpowiednią dokumentację i jasność co do przebiegu procedury doręczenia.

► Przyczyna zmian: W uzasadnieniu do projektu ustawy resort rozwoju wskazał, że obowiązujące regulacje w zakresie doręczeń nie odnoszą się w pełni do sytuacji, gdy siedziba osoby prawnej lub jednostki organizacyjnej nieposiadającej osobowości prawnej nie istnieje lub z innego powodu nie jest możliwa do ustalenia. „Problem ten jest szczególnie widoczny w przypadku administracyjnych postępowań egzekucyjnych, do których odpowiednie stosowanie mają także przepisy k.p.a. Brak możliwości ustalenia adresu tych podmiotów może utrudniać, a niekiedy uniemożliwiać podejmowanie wobec nich czynności egzekucyjnych na skutek utrzymywania w odpowiednich rejestrach, w tym w Krajowym Rejestrze Sądowym nieaktualnych danych dotyczących adresu siedziby” – wynika z uzasadnienia. Resort rozwoju dodał w uzasadnieniu do ustawy: „w celu podniesienia skuteczności działania organów proponuje się (…) wykreowanie tzw. wtórnego adresata pisma oraz wykorzystanie fikcji prawnej doręczenia”. Ponadto zaznaczył, że projektowane zasady będą miały zastosowanie jedynie w przypadkach, gdy adres siedziby nie istnieje, został wykreślony z rejestru lub jest niezgodny z odpowiednim rejestrem i nie można ustalić adresu siedziby.

► Komentarz: Ta zmiana nie ma charakteru deregulującego. Rozwiązanie jest korzystne z punktu widzenia organów administracji, których działania są najczęściej oceniane przez pryzmat skuteczności. K.p.a. przewiduje już doręczenie zastępcze względem spółek i innych podmiotów (przede wszystkim tryb podwójnego awizo), ale ta fikcja doręczenia odnosi się wyłącznie bezpośrednio do adresata pisma.

Najnowsza zmiana wprowadza możliwość doręczenia pisma osobie fizycznej upoważnionej do reprezentowania adresata będącego osobą prawną lub jednostką organizacyjną nieposiadającą osobowości prawnej. Nie ma przy tym znaczenia okoliczność, że reprezentacja ta ma charakter łączny. Trzeba oczywiście pamiętać, że omawiane doręczenie będzie wolno stosować w razie braku możliwości zastosowania innych rozwiązań. Będzie się to zatem wiązało z długim okresem doręczania korespondencji. Jednak wobec aktualnie istniejących problemów związanych z ustaleniem adresu spółki czy innego podmiotu jest to rozwiązanie potrzebne i ostateczne. Podobne rozwiązanie funkcjonuje już od 2016 r. w ordynacji podatkowej.

Doprecyzowanie zasad mediacji administracyjnych

Ustawodawca wprowadza kilka zmian do instytucji mediacji administracyjnej, która została wprowadzona do k.p.a. ponad osiem lat temu. W praktyce ta instytucja w zasadzie nie jest wykorzystywana, nawet wówczas, gdy wnosi o to strona – dotyczy to postępowań prowadzonych przez organy różnych szczebli administracji publicznej. Zmiany nie przebudowują instytucji mediacji, ale mają ją usprawnić.

Katalog spraw teraz w k.p.a.

Istotną trudnością jest obecnie ustalenie, w jakich sprawach można mediować i czy możliwe jest ugodowe – a nie władcze – rozwiązanie sporu.

Nowością jest katalog takich sytuacji. Zgodnie z nowo dodanym art. 96a par. 1a k.p.a. „Sprawą, której charakter pozwala na przeprowadzenie mediacji, jest w szczególności sprawa rozstrzygana w ramach uznania administracyjnego lub dotycząca:

1. koncesji albo zezwolenia na prowadzenie działalności gospodarczej, albo wpisu do rejestru działalności regulowanej;
2. budownictwa i architektury;
3. zagospodarowania przestrzennego;
4. ochrony środowiska i przyrody;
5. nieruchomości;
6. rolnictwa;
7. leśnictwa;
8. rybołówstwa;
9. własności przemysłowej.

Konieczna dokumentacja

Nowością jest też obowiązek dokumentacyjny związany z mediacją. W myśl dodanego do k.p.a. art. 96a par. 1b „Organ administracji publicznej jest obowiązany sporządzić i utrwalić w aktach sprawy adnotację zawierającą informację, czy:

1) charakter sprawy pozwala na przeprowadzenie mediacji oraz

2) zachodzą okoliczności odstąpienia od zawiadomienia o możliwości przeprowadzenia mediacji, mimo że charakter sprawy pozwala na przeprowadzenie mediacji”.

Mediacja nie raz, ale na każdym etapie

Nowe przepisy jednoznacznie wskazują, że „Zawiadomienia o możliwości przeprowadzenia mediacji można dokonywać więcej niż raz oraz na każdym etapie postępowania.” (tak wynika ze zdania drugiego w znowelizowanym art. 96b k.p.a. par. 1 k.p.a.).

Oznacza to, że jeżeli przy pierwszej próbie mediacji nie uda się jej przeprowadzić (np. strony nie będą zainteresowane) – organ będzie mógł ponownie ją zaproponować w późniejszym etapie postępowania.

Dla porównania: w obecnie obowiązującej wersji art. 96b par. 1 k.p.a. „Organ administracji publicznej, z urzędu lub na wniosek strony, zawiadamia strony oraz organ, o którym mowa w art. 106 par. 1, w przypadku gdy ten organ nie zajął stanowiska, o możliwości przeprowadzenia mediacji”. Zatem zgodnie z tym przepisem, zawiadomienie o możliwości przeprowadzenia mediacji odbywa się na etapie, kiedy organ administracji publicznej uznaje, że mediacja może być rozwiązaniem. Przepisy nie precyzowały jednak, że taka możliwość może zostać zgłoszona więcej niż raz w trakcie postępowania.

Informacja o korzyściach z mediacji

Zmiana nastąpi też w art. 96b par. 4 k.p.a, który obecnie stanowi, że „Zawiadomienie o możliwości przeprowadzenia mediacji zawiera pouczenie o zasadach:

• prowadzenia mediacji oraz
• ponoszenia jej kosztów.

Po zmianach przepis zostanie poszerzony i doprecyzowany: Dodatkowo w zawiadomieniu trzeba będzie wskazać pouczenie o:

• korzyściach mediacji oraz
• możliwości ponawiania zawiadomienia na każdym etapie postępowania.

Nowo dodany art. 96b par. 5 k.p.a. wskazuje, że organ administracji publicznej będzie mógł odstąpić od zawiadomienia o możliwości przeprowadzenia mediacji. Mianowicie wtedy, jeżeli z okoliczności faktycznych i prawnych wynika, że:

1) sprawa powinna być załatwiona niezwłocznie, w tym jeżeli wymaga tego ważny interes publiczny, lub

2) przeprowadzenie mediacji zmierzałoby jedynie do przedłużenia postępowania.

► Przyczyna zmian. W uzasadnieniu projektu ustawy deregulacyjnej resort technologii wskazał, że mimo licznych zalet mediacja nie stała się powszechnie stosowanym narzędziem w postępowaniach administracyjnych. Organy administracji często nie dostrzegają jej głównego celu – wyjaśnienia stanu faktycznego i prawnego z wykorzystaniem środków umożliwiających szybką i bezpośrednią komunikację ze stronami, a przede wszystkim – rozwiązania sprawy w sposób ograniczający ryzyko odwołań oraz dalsze angażowanie administracji publicznej lub sądów. Dodatkowo, strony postępowania mają niewielką świadomość zarówno możliwości skorzystania z mediacji, jak i na temat korzyści z niej.

► Komentarz: Wprowadzone zmiany w naszej ocenie nie przyczynią się do zmian w podejściu organów do prowadzenia mediacji. Zdecydowanie nie spodziewamy się, że organy będą zachęcać do ich prowadzenia. Nie znikną bowiem obawy urzędników co do transparentności takich procedur, a nadto zmiany prawa nie wpływają na poziom ich wiedzy i umiejętności prowadzenia mediacji.

Za całkowicie zbędne i fikcyjnie doprecyzowujące należy uznać wskazanie w przepisie katalogu spraw, które nadają się do mediacji. Kategorie te są bowiem nadal zbyt ogólne, a celowo użycie sformułowania „w szczególności” powoduje, że nadal nie będzie pewności, jakie konkretnie sprawy będzie można załatwić w drodze mediacji. O ile zasadne i oczekiwane byłoby doprecyzowanie instytucji mediacji administracyjnej w celu przyspieszenia postępowań oraz pełniejszej realizacji zasady przekonywania, o tyle wprowadzone rozwiązania nie odpowiadają na to zapotrzebowanie. Sprowadzają się one głównie do wprowadzenia obowiązku dokumentowania poinformowania strony o możliwości przeprowadzenia mediacji, co w istocie oznacza nałożenie na organ dodatkowego obowiązku procesowego – oby nie takiego, który w praktyce przyczyni się do wydłużenia postępowania.

Umarzanie postępowań, które były zawieszone obligatoryjnie

Do k.p.a. zostanie wprowadzony przepis określający termin, po upływie którego będzie mogło zostać umorzone postępowanie zawieszone z przyczyn obligatoryjnych, w oparciu o podstawy wymienione w art. 97 par. 1 pkt 1–3a k.p.a., czyli:

• w razie śmierci strony lub jednej ze stron, jeżeli wezwanie spadkobierców zmarłej strony albo zarządcy sukcesyjnego do udziału w postępowaniu nie jest możliwe;
• w razie śmierci przedstawiciela ustawowego strony;
• w razie utraty przez stronę lub przez jej ustawowego przedstawiciela zdolności do czynności prawnych;
• w razie wygaśnięcia zarządu sukcesyjnego, gdy postępowanie toczyło się z udziałem zarządcy sukcesyjnego, jeżeli wezwanie spadkobierców zmarłego do udziału w postępowaniu nie jest możliwe.

W myśl nowego par. 4 dodanego do art. 97 k.p.a. „Jeżeli w okresie trzech lat od daty zawieszenia postępowania, wszczętego na żądanie strony, nie ustąpią przyczyny uzasadniające zawieszenie postępowania, o których mowa w par. 1 pkt 1–3a, organ administracji publicznej może wydać decyzję o umorzeniu postępowania.

Są jednak dwa warunki:

• nie sprzeciwiają się temu pozostałe strony oraz
• nie zagraża to interesowi społecznemu.

W uzasadnieniu projektu ustawy resort rozwoju wyjaśnił, że umorzenie zawieszonego postępowania nastąpi, gdy zaistniałe przeszkody do kontynuowania postępowania nie zostaną usunięte w terminie trzech lat od daty zawieszenia postępowania. Termin ten jest tożsamy z terminem przyjętym w art. 98 par. 2 k.p.a. odnoszącym się do sytuacji zawieszenia postępowania na wniosek strony. „Wprowadzenie podobnego przepisu również w odniesieniu do postępowań obligatoryjnie zawieszonych na podstawie przesłanek z art. 97 par. 1 pkt 1–3a k.p.a. „ma charakter porządkujący system prawny i zapobiega sytuacji wieloletniego zawieszenia postępowania administracyjnego, w przypadku, np. gdy strony postępowania nie są już zainteresowane wydaniem danego rozstrzygnięcia i nie podejmują własnych działań lub nie współpracują z organem administracji publicznej, w celu usunięcia przeszkody do dalszego prowadzenia postępowania” – wskazał resort.

Ważne! Nowy przepis odnosi się do postępowania wszczętego na wniosek strony. Nie będzie można umorzyć postępowania ze wskazanych powodów w przypadku, gdy postępowanie administracyjne zostało wszczęte z urzędu.

Czas na sprzeciw dla pozostałych stron postępowania

W myśl nowo dodanego do art. 98 par. 5: „Organ administracji publicznej, przed wydaniem decyzji o umorzeniu postępowania, wyznacza pozostałym stronom postępowania, innym niż wymienione w par. 1 pkt 1–3a (czyli np. innym niż wnioskodawcy), siedmiodniowy termin na wniesienie sprzeciwu, licząc od dnia doręczenia pisma o możliwości wniesienia sprzeciwu w sprawie wydania decyzji o umorzeniu postępowania”.

Natomiast zgodnie z nowym par. 6, jeśli którakolwiek z tych stron wniesie sprzeciw w terminie, organ nie będzie mógł wydać decyzji o umorzeniu postępowania. Decyzję o umorzeniu postępowania pozostawia się w aktach sprawy ze skutkiem doręczenia stronom postępowania (nowo dodany par. 7). To oznacza, że:

• organ nie będzie musiał wysyłać już tej decyzji stronom;
• moment umieszczenia decyzji w aktach będzie równoznaczny z jej doręczeniem;
• od tej chwili biec będą terminy np. na odwołanie (mimo że strona może fizycznie jeszcze nie mieć decyzji w ręku).

► Komentarz: Jak wynika z uzasadnienia do projektu ustawy deregulacyjnej, zmiana ma głównie charakter porządkujący. Wprowadzone przepisy umożliwią umarzanie postępowań wnioskowych, które wobec braku inicjatywy zainteresowanych biernie trwają w czasie. Ustawodawca nie zdecydował jednakże o umorzeniu postępowań z mocy prawa wobec upływu czasu, ale wprowadził szczególnego rodzaju procedurę, łącznie ze sprzeciwem stron tego postępowania przeciwko umorzeniu.

► Nowa instytucja nie gwarantuje osiągnięcia zamierzonego celu, skoro upływ czasu i brak aktywności stron postępowania nadal nie będą w każdym przypadku powodowały konieczności umorzenia postępowania. Rozstrzyganie w przedmiocie umorzenia postępowania z omawianych przyczyn powodować może wzrost obowiązków procesowych organu, zwłaszcza w razie kwestionowania przez strony tych rozstrzygnięć procesowych.

► Nowe przepisy zawierają niezdefiniowane sformułowanie „nie zagraża to interesowi społecznemu”, co w praktyce może także rodzić problemy w ustaleniu zaistnienia tej przesłanki, łącznie z brakiem sprzeciwu stron postępowania co do umorzenia postępowania.

► Zmiana zdecydowanie nie ma charakteru deregulacyjnego i jedynie w wybranych wypadkach może prowadzić do osiągnięcia celu, że postępowania administracyjne nie będą trwały kilka lat.

Załączniki do decyzji niekoniecznie na piśmie

Ustawa deregulacyjna wprowadzi też do k.p.a. przepis, który przełamie obowiązującą zasadę pisemności decyzji. Nadal będzie trzeba doręczać ją na piśmie, ale zasada ta nie będzie już odnosiła się do załączników do decyzji, o ile spełnione będą warunki opisane w przepisie.

W tym celu w art. 109 k.p.a. został dodany par. 3., zgodnie z którym „Załączniki do decyzji wydanej w postaci papierowej mogą być doręczone na innym trwałym nośniku informacji za zgodą strony wyrażoną na piśmie albo ustnie do protokołu”. To istotna zmiana, bo do tej pory zasada pisemności dotyczyła zarówno decyzji, jak i załączników do niej.

Definicja trwałego nośnika teraz w kodeksie postępowania administracyjnego

Jednocześnie wobec kilku funkcjonujących w polskim prawie definicji trwałego nośnika, ustawodawca w par. 4 wprowadził samoistną definicję tego pojęcia na potrzeby k.p.a: „Przez trwały nośnik informacji rozumie się każdy nośnik informacji umożliwiający przechowywanie przez czas niezbędny, wynikający z charakteru informacji oraz celu ich sporządzenia lub przekazania, zawartych na nim informacji w sposób uniemożliwiający ich zmianę lub pozwalający na odtworzenie informacji w wersji i formie, w jakiej zostały sporządzone lub przekazane”.

► Przyczyna zmian: W uzasadnieniu do projektu ustawy resort rozwoju wskazał, że obecnie nie ma możliwości doręczenia przez organ załączników w innej postaci niż została doręczona decyzja. Oznacza to, że w przypadku doręczenia decyzji w postaci papierowej załączniki do niej również muszą zostać doręczone w postaci papierowej. Bywa to szczególnie kłopotliwe zarówno dla organów, jak i stron w sytuacji dużej ilości załączników lub załączników wielkoformatowych. Organ administracji publicznej jest zobowiązany do sporządzenia, uwierzytelnienia, doręczenia i archiwizowania znacznej ilości papierowych załączników. Z kolei strona przechowuje znaczne ilości dokumentów w postaci papierowej.

► Komentarz: Zmianę należy ocenić jako korzystną, gdyż odpowiada oczekiwaniom stron postępowania i idzie z duchem czasu.

Ważne! Nowy przepis daje możliwość doręczenia załączników (w tym załączników znacznych rozmiarów lub takich, dla których odczytania konieczne jest dysponowanie specjalistycznym oprogramowaniem) na trwałym nośniku innym niż papier.

Treść postanowienia: nowe obowiązki informacyjne

Zmiany dotyczą też treści postanowień. Wiążą się z wprowadzeniem zmian w zaskarżaniu postanowień w postępowaniu administracyjnym. Znowelizowana ustawa – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi przewiduje od 13 lipca możliwość wnoszenia sprzeciwu nie tylko wobec decyzji, ale również wobec niektórych postanowień. Z tego względu konieczne stało się dostosowanie przepisów dotyczących elementów formalnych postanowienia. Nowy kształt przepisów wyraźnie wskazuje, jakie informacje musi zawierać postanowienie, aby prawidłowo realizować obowiązki informacyjne wobec stron.

Jakie zmiany w treści postanowienia

Najważniejsze zmiany w treści postanowienia:

► Rozszerzenie pouczenia o nowe środki zaskarżenia. Dotychczas postanowienie musiało zawierać pouczenie o możliwości wniesienia zażalenia lub skargi do sądu administracyjnego. Po zmianie, pouczenie powinno również wskazywać, czy od danego postanowienia przysługuje sprzeciw.

► Ujednolicenie struktury postanowienia. Nowe przepisy szczegółowo i bardziej przejrzyście wskazują, jakie elementy musi zawierać każde postanowienie. Mianowicie muszą się w nim znaleźć:

1. oznaczenie organu administracji publicznej;
2. data jego wydania;
3. oznaczenie strony lub stron albo innych osób biorących udział w postępowaniu;
4. powołanie podstawy prawnej;
5. treść rozstrzygnięcia;
6. pouczenie, czy i w jakim trybie służy: a) na nie zażalenie lub skarga do sądu administracyjnego, b) od niego sprzeciw; 7) podpis z podaniem imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego osoby upoważnionej do wydania postanowienia.

Dodatkowo postanowienie powinno zawierać uzasadnienia faktyczne i prawne. Co istotne – będzie wymagane nie tylko, gdy służy na nie zażalenie lub skarga, ale również wtedy, gdy od postanowienia przysługuje sprzeciw albo gdy zostało ono wydane na skutek zażalenia.

Doręczenie na piśmie

Obecnie obowiązek doręczenia postanowień na piśmie dotyczy tylko tych, od których służy zażalenie lub skarga do sądu administracyjnego. Jeżeli na postanowienie przysługiwała skarga do sądu, należało je doręczyć wraz z uzasadnieniem i pouczeniem o możliwości wniesienia skargi.

W nowym brzmieniu art. 125 par. 1 k.p.a. obowiązek doręczenia na piśmie został rozszerzony także na postanowienia, od których przysługuje sprzeciw. Inaczej mówiąc: organ musi doręczyć na piśmie nie tylko postanowienia zaskarżalne zażaleniem lub skargą, ale także te, od których można wnieść sprzeciw.

Odpowiednie pouczenie

Z kolei w myśl nowego brzmienia art. 125 par. 3 obowiązkowe doręczenie postanowienia wraz z uzasadnieniem faktycznym i prawnym oraz pouczeniem o dopuszczalności zaskarżenia zostało rozszerzone na przypadki, w których przysługuje sprzeciw (a nie tylko skarga).

► Komentarz: To kolejny rozrost katalogu środków zaskarżenia, niekoniecznie usprawniający proces kontroli wydawanych orzeczeń.

Większe możliwości autokontroli decyzji po wniesieniu odwołania

Nowelizacja dotyczy też dopuszczalnego zakresu weryfikacji decyzji w ramach autokontroli po wniesieniu odwołania przez strony. W myśl obecnie obowiązującego jeszcze brzmienia art. 132 par. 1 k.p.a. „Jeżeli odwołanie wniosły wszystkie strony, a organ administracji publicznej, który wydał decyzję, uzna, że to odwołanie zasługuje w całości na uwzględnienie, może wydać nową decyzję, w której uchyli lub zmieni zaskarżoną decyzję. A zatem organ ma obecnie ograniczone możliwości działania: może jedynie uchylić decyzję lub ją zmienić.

W znowelizowanej wersji art. 132 par. 1 k.p.a. ustawodawca poszerzył zakres możliwego rozstrzygnięcia wydanego po wniesieniu odwołania przez wszystkie strony. W decyzji wydanej w ramach autokontroli na nowych zasadach organ będzie mógł już:

• uchylić zaskarżoną decyzję w całości albo w części – i w tym zakresie orzec co do istoty sprawy albo
• uchylić tę decyzję – i umorzyć postępowanie w całości lub w części.

Inaczej mówiąc: nowości dla urzędów jest zatem kilka, oprócz zakresu rozstrzygnięcia wprowadzono dodatkowe możliwości:

• uchylenie częściowe – do tej pory nie było takiej możliwości, po 13 lipca będzie ona wprost wyrażona w przepisach;
• umorzenie postępowania – do tej pory art. 132 k.p.a. nie wspominał o tym.

Warto zauważyć, że zmieni się też zakres zgody stron – do tej pory zgoda musiała dotyczyć uchylenia lub zmiany decyzji zgodnie z żądaniem odwołania, a po 13 lipca – wystarczy zgoda na wydanie nowej decyzji, bez potrzeby idealnego uzgodnienia jej treści z żądaniem.

Zmieni się też par. 2 w art. 132 k.p.a. Obecnie pozwala, by nową decyzję można było wydać także w przypadku, gdy „odwołanie wniosła jedna ze stron, a pozostałe strony wyraziły zgodę na uchylenie lub zmianę decyzji zgodnie z żądaniem odwołania”.

Ważne! Po zmianie wydanie nowej decyzji będzie możliwe, gdy „odwołanie wniosła jedna ze stron, a pozostałe strony wyraziły zgodę na wydanie nowej decyzji”. A więc już nie tylko wtedy, gdy było ono zgodne z żądaniem odwołania.

► Przyczyna zmian: Literalne odczytanie dotychczasowego brzmienia przepisu ograniczało (niezasadnie) rozstrzygnięcia, jakie mogły być podjęte w ramach autokontroli. Jak wynika z uzasadnienia do projektu ustawy, z literalnego brzmienia powyższego przepisu wynika, że organ może ograniczyć swoje rozstrzygnięcie jedynie do uchylenia decyzji. Na dodatek przepis ten nie przewiduje dalszych konsekwencji podjęcia decyzji w ww. zakresie. „W orzecznictwie ugruntowało się stanowisko, że organ, który podejmuje się weryfikacji decyzji własnej, jest zobowiązany załatwić sprawę w sposób pełny, czyli nie tylko uchylić własne rozstrzygnięcie, ale w to miejsce wydać decyzję taką, o którą wnioskuje strona. Może być to decyzja merytoryczna, w tym także umarzająca postępowanie, jeżeli o to wnioskowała strona. Samo uchylenie decyzji nie załatwia sprawy administracyjnej, w szczególności, że decyzja poddawana weryfikacji w trybie autokontroli jest decyzją nieostateczną, co oznacza, że jej uchylenie wywołuje skutki prawne z datą wstecz. W związku z tym, w ramach autokontroli, organ administracji publicznej, wydając nową decyzję, w której uchyla zaskarżoną decyzję, powinien również rozstrzygnąć sprawę albo – uchylając tę decyzję – umorzyć postępowanie” – wskazuje uzasadnienie projektu ustawy.

„Jednocześnie z literalnego brzmienia obecnie obowiązującego art. 132 par. 1 k.p.a. wynika, że organ administracji publicznej może uchylić decyzję w całości. Przepis ten nie umożliwia organowi administracji publicznej uchylenia decyzji w części, w przypadku gdy odwołanie zasługuje w całości na uwzględnienie, ale dotyczy tylko części decyzji. Taka sama sytuacja dotyczy uchylenia decyzji i umorzenia postępowania” – dodał resort rozwoju w uzasadnieniu.

► Komentarz: Zmianę trudno jednoznacznie uznać za pozytywną. Pozytywnie należy na pewno ocenić dopuszczenie wprost zmiany decyzji w części – choć niestety z nowego przepisu nie wynika, czy zakres tej zmiany musi pokrywać się z zakresem tego, co strona żądała w zaskarżeniu. Trudność może także sprawiać ustalenie podzielności rozstrzygnięcia z perspektywy orzekania o jego części.

Warto jednak zauważyć, że instytucja zmiany decyzji jest bardzo rzadko wykorzystywana jako sposób jej weryfikacji – nie z uwagi na przeszkody natury merytorycznej, ale formalnej (m.in. zbyt krótki jest w praktyce czas na zastosowanie instytucji autokontroli przez organ).

Podsumowując: wprowadzane regulacje mają charakter pozorny, a tymczasem pożądane byłoby dokonanie kompleksowej przebudowy instytucji autokontroli – aby stała się realną alternatywą dla tradycyjnego postępowania odwoławczego, trwającego często wiele miesięcy.

Włodarz związany wytycznymi organu odwoławczego

Nowelizacja wprowadza jeszcze jedną ważną zmianę: organ I instancji, który ponownie rozpatruje sprawę po uchyleniu swojej decyzji przez organ odwoławczy, będzie miał obowiązek ściśle stosować się do jego wytycznych. Nowy przepis – art. 139a k.p.a. – ma na celu przyspieszenie postępowań administracyjnych. Przepis będzie miał zastosowanie w sytuacjach, gdy:

• organ odwoławczy uchylił decyzję organu I instancji w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia (czyli sytuacjach, o których mowa w art. 138 par. 2 i 2a k.p.a.).

W takich przypadkach w myśl art. 139a par. 1 k.p.a. przy ponownym rozpatrywaniu sprawy organ musi:

1) uwzględnić okoliczności wskazane przez organ odwoławczy (np. konieczność przeprowadzenia dowodów, uzupełnienia materiału);
2) zastosować się do wytycznych (określonych w decyzji uchylającej zaskarżoną decyzję w całości i przekazującej sprawę do ponownego rozpatrzenia).

Chodzi o wytyczne dotyczące:

• interpretacji prawa;
• kierunku rozstrzygnięcia sprawy.

Ważne! Tylko wyjątkowo, gdyby zmieniły się przepisy prawa, organ będzie mógł przy ponownym rozpatrzeniu sprawy odstąpić od wytycznych.

Konsekwencje niezastosowania się do wytycznych

Jeśli organ I instancji nie zastosuje się do wytycznych, wówczas, jak wynika z art. 139a par. 2, organ odwoławczy będzie mógł:

• zażądać od organu pierwszej instancji wyjaśnień, dlaczego doszło do odstąpienia od wytycznych;
• nakazać mu podjęcie środków zapobiegających naruszeniu tego obowiązku w przyszłości.

► Przyczyna zmian: Z uzasadnienia do projektu ustawy wynika, że wprowadza się instrument, który „będzie prowadził do stanowczego obowiązku organu I instancji zastosowania się do treści decyzji organu odwoławczego”. W uzasadnieniu resort rozwoju przypomniał, że w przypadku wydania decyzji, o której mowa w art. 138 par. 2 k.p.a. (czyli uchylającej i przekazującej sprawę do ponownego rozpoznania) organ odwoławczy wskazuje:

a) okoliczności, jakie organ pierwszej instancji obowiązany jest wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy – chodzi o okoliczności faktyczne, które mają znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy (par. 2) oraz

b) wytyczne w zakresie wykładni przepisów prawa – organ odwoławczy ma obowiązek, w razie przeprowadzenia przez organ I instancji błędnej wykładni przepisów prawa, które mają zastosowanie przy ponownym rozpoznaniu i rozstrzygnięciu sprawy, w decyzji określenia wytycznych w zakresie wykładni tych przepisów (par. 2a – obowiązuje od 1 czerwca 2017 r.). Nowa regulacja ma uzupełnić przepisy. Jak wyjaśnił resort – jest to reakcja na obserwowane zjawisko niewykonywania wytycznych organu odwoławczego przez organ pierwszej instancji.

Czekające na wejście w życie zmiany mają też zdyscyplinować organy I instancji do wykonywania zaleceń organu II instancji i tym samym nie przedłużać postępowań administracyjnych.

Co istotne, wprowadzenie nowego przepisu, który zobowiązuje organ I instancji do zastosowania się do treści decyzji organu odwoławczego, będzie dotyczyło wyłącznie przypadku, o którym mowa w art. 138 par. 2 lub 2a k.p.a. Inaczej mówiąc: art. 139a par. 1 i par. 2 k.p.a. znajdą zastosowanie, gdy organ II instancji już raz wydał decyzję o przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji, a ten nie wykonał zaleceń organu II instancji i w wyniku tego ponownie zostanie wniesione odwołanie.

Jak wynika z uzasadnienia: „Zarządzenie przez organ odwoławczy ustalenia przyczyn naruszenia obowiązku wynikającego z art. 138 par. 2 lub 2a k.p.a. będzie toczyło się obok (niezależnie od) prowadzonego postępowania odwoławczego – sprawa ta będzie wyjaśniana wyłącznie pomiędzy organem I i II instancji”.

W uzasadnieniu projektu wskazano także, że „zarządzenie” wyjaśnienia przyczyn nie będzie wydawane ani w formie decyzji, ani w formie postanowienia. „Zarządzenie, o którym mowa w art. 139a par. 2 k.p.a. „będzie miało formę zwykłego pisma skierowanego do organu I instancji. W tym zakresie należy wskazać, że strona nie będzie uczestnikiem „postępowania” zainicjowanego w związku z zarządzeniem wyjaśnienia kwestii wskazanych w art. 139a par. 2 k.p.a. Zatem wprowadzenie regulacji, w zakresie wydania zarządzenia w formie postanowienia czy decyzji, nie ma uzasadnienia, ponieważ nie będzie podmiotu upoważnionego do zaskarżenia takiego rozstrzygnięcia. Kwestie związane z wyjaśnieniem okoliczności, o których mowa w art. 139a par. 1 k.p.a., będą należały wyłącznie do organu I instancji w związku z zarządzeniem organu odwoławczego, a strona postępowania nie będzie uczestnikiem tego «postępowania»” – wyjaśnia resort w uzasadnieniu.

► Komentarz: W dyskusji, która rozgorzała m.in. w mediach społecznościowych wokół nowego rozwiązania prawnego, przeważa pogląd, że zmiana ta nie doprowadzi do osiągnięcia oczekiwanego celu, jakim jest przyspieszenie postępowań administracyjnych. Podkreśla się, że decyzje o charakterze kasacyjnym powinny być wydawane wyłącznie wyjątkowo – w jasno określonych sytuacjach przewidzianych w przepisach.

Postępowanie odwoławcze zostało przecież pomyślane jako reformatoryjne, z jednoczesnym zapewnieniem gwarancji zasady dwuinstancyjności, szczególnie w sytuacjach, gdy nowe ustalenia mogą znacząco odbiegać od tych dokonanych przez organ pierwszej instancji. Tymczasem praktyka pokazuje, że decyzje kasacyjne wydawane są co najmniej tak samo często jak decyzje reformatoryjne. Trudno więc dziś mówić o konsekwentnym przestrzeganiu zasad prowadzenia postępowań odwoławczych. Nierzadko też zdarza się tak, że decyzja w ramach jednej sprawy jest wielokrotnie uchylana i przekazywana do ponownego rozpatrzenia, przy czym w kolejnych rozstrzygnięciach powielane są te same błędy.

Nie wydaje się, by nowe przepisy rozwiązały istniejące problemy orzecznicze oraz przyczyniły się do skrócenia czasu trwania postępowania. Problem leży znacznie głębiej, bo w kulturze orzeczniczej organów II instancji. Wnikliwe i pełne rozpoznawanie spraw w drugiej instancji i częstsze wydawanie decyzji reformatoryjnych przez te organy w oparciu o funkcjonujące już przepisy prawa zdecydowanie mogłyby wpłynąć na czas załatwienia sprawy. Wprowadzone zmiany należy więc postrzegać jako dalszy rozrost instytucji prawnych. Czy okażą się one skuteczne i zgodne z pierwotnymi założeniami – pokaże praktyka. Wydaje się jednak, że większy nacisk należałoby położyć na zmianę podejścia do orzekania w postępowaniu odwoławczym, a nie na mnożenie przepisów. ©℗