Reforma finansowania samorządów – nowe problematyczne otwarcie

Podstawą do porównania jest dla nich stan prawny ukształtowany w wyniku reform podatkowych Polskiego Ładu, które doprowadziły do drastycznego spadku poziomu dochodów JST. Na tyle drastycznego, że ustabilizowanie budżetów samorządowych wymagało przez minione cztery lata przyznawania corocznie dodatkowych środków z budżetu państwa na poziomie kilkunastu mld zł.

Oznacza to, że wzrost dochodów wynikający z nowej ustawy jest liczony względem poziomu, który był niewystarczający nawet do wykonania podstawowych zadań. Nowy system stabilizuje dochody na poziomie jedynie lekko przekraczającym niezbędne minimum. Tymczasem samorządy oczekiwały, że zostanie przywrócona normalność, czyli wydajność źródeł dochodu co najmniej odpowiadająca sytuacji sprzed 2020 r.

Reforma finansowania samorządów zakłada uwzględnianie w rozliczeniach udziałów w podatkach

Nowa ustawa miała też zapewnić zwiększenie poziomu dochodów własnych JST. I zapewnia – ale jedynie dzięki ustawowemu zaliczeniu do tej kategorii dochodów, które nie spełniają cech dochodów własnych powszechnie przyjętych w doktrynie. Z czego to wynika?

We wcześniejszym stanie prawnym udziały w podatkach dochodowych stanowiły rzeczywistą część podatków płaconych przez obywateli. W nowym stanie prawnym udziały w podatkach dochodowych to jedynie mechanizm kalkulacyjny służący do wyliczenia wysokości transferu środków z budżetu państwa. Ma on oczywiście pewne zalety – przede wszystkim częściowe uniezależnienie od przyszłej polityki podatkowej państwa – ale też łamie standardy finansowania JST wynikające chociażby z Europejskiej Karty Samorządu Lokalnego.

Naliczanie potrzeb zamiast subwencji powoduje problemy

Wbrew pozorom wzrost wysokości udziałów w podatkach nie ma tak dużego znaczenia. Wynika to z wbudowanego w nowy system mechanizmu wyrównywania dochodów JST i sposobu kalkulacji nowej subwencji ogólnej. Niezależnie od poziomu dochodów podatkowych JST musi być w stanie realizować określone zadania publiczne. Aby to – przynajmniej w założeniu – zapewnić, ustawa wskazała pięć kategorii potrzeb finansowych, które muszą być pokryte.

Są to potrzeby oświatowe, wyrównawcze, rozwojowe, ekologiczne i uzupełniające. Mówiąc w pewnym uproszczeniu, potrzeby te – wyliczone dla każdej z jednostek – są porównywane z potencjałem dochodowym wynikającym z udziału w podatkach dochodowych. Jeśli potencjał jest niższy niż potrzeby, to jednostka otrzymuje nową subwencję ogólną w wysokości niezbędnej do zbilansowania potrzeb wydatkowych. Jeżeli wyższy – jednostce nie przysługuje żadna subwencja.

Janosikowe zostało zlikwidowane

Nie oznacza to, że jednostki, których potencjał dochodowy jest wysoki, otrzymują całość nadwyżki nad potrzeby finansowe. W ramach nowego systemu zostały wprowadzone mechanizmy wyrównawcze sprowadzające się do tego, że budżet państwa zatrzymuje część środków.

Janosikowe zostało więc zastąpione zbójeckim. Jednostki uznane za te, które są w lepszej sytuacji finansowej, zamiast przekazywać część dochodów innym jednostkom, wspierają budżet państwa. Są to przy tym większe kwoty niż w przypadku powszechnie krytykowanego janosikowego.

Potrzeby oświatowe zamiast subwencji oświatowej

Konsekwencją zmiany sposobu wyznaczania wysokości subwencji ogólnej jest zniesienie wyodrębnionych części tej subwencji, w tym części oświatowej przeznaczonej na pokrycie kosztów prowadzenia szkół i innych placówek edukacyjnych. Część oświatowa była zbyt niska i wymagała uzupełnienia powstałej luki z dochodów własnych, ale była odrębnym strumieniem środków.

Mechanizm potrzeb oświatowych działa inaczej. Są one porównywane z potencjałem dochodowym JST i tak długo, jak dochody danej jednostki są wystarczające do pokrycia kosztów funkcjonowania oświaty, nie otrzymuje ona żadnych dodatkowych pieniędzy. Środki z subwencji ogólnej należą się dopiero wówczas, gdy potrzeby oświatowe będą wyższe.

Taki mechanizm może się sprawdzić jedynie wtedy, gdy potrzeby oświatowe są rzetelnie wyliczone. Tymczasem w budżecie państwa na 2025 r. zostały one przyjęte w wysokości znacznie niższej niż ponoszone przez samorządy wydatki na oświatę. Luka oświatowa dalej istnieje, ale w nowym systemie może nie być skąd wziąć środków na jej uzupełnienie.

Potrzeby wyrównawcze dla samorządów z dużymi wydatkami

Równie problematyczna jest inna część potrzeb finansowych – potrzeby wyrównawcze. Zostały one pomyślane jako mechanizm zwiększenia środków trafiających do jednostek, które mają większe wydatki bieżące. Potrzeby wyrównawcze są więc odpowiednikiem dawnej części wyrównawczej i równoważącej subwencji ogólnej.

Problem jednak w tym, że sposób wyliczania potrzeb wyrównawczych jest zarówno bardzo skomplikowany, jak i wątpliwy metodologicznie. Opiera się bowiem na kilkudziesięciu różnych parametrach (niewynikających zresztą z żadnego konsekwentnie skonstruowanego modelu ekonometrycznego) służących do wyznaczenia przeliczeniowej liczby mieszkańców.

Liczby, która może być zarówno wyższa, jak i niższa od rzeczywistej – i to nawet o 25 proc. W rezultacie bywa, że poziom potrzeb wyrównawczych przypadający na porównywalne na pierwszy rzut oka jednostki samorządu terytorialnego okazuje się diametralnie różny.

Potrzeby uzupełniające miały zapobiec protestom

A czym są potrzeby uzupełniające? O ile pozostałe cztery rodzaje potrzeb finansowych są oparte na wskaźnikach charakteryzujących rzeczywistość danej jednostki samorządu, o tyle potrzeby uzupełniające mają charakter czysto kalkulacyjny. Po prostu rząd uznał, że łatwiej będzie przeprowadzić reformę, jeśli żadna z jednostek samorządu na niej nie straci.

Jednak przyjęte parametry sprawiały, że liczna grupa jednostek straciłaby na nowych rozwiązaniach. Aby zapobiec protestom, rząd wprowadził potrzeby uzupełniające, których sens sprowadza się do jednego – nikt w nowym systemie w 2025 r. nie może mieć sumy udziałów w podatkach i subwencji ogólnej (z drobnymi wyłączeniami w odniesieniu do części rozwojowej) niższej niż by miał, gdyby obowiązywał stary system. Co więcej – ma być ona w 2025 r. wyższa o co najmniej 6 proc. niż w 2024.

Potrzeby uzupełniające będą waloryzowane

Liczba jednostek samorządu terytorialnego, którym trzeba było przypisać potrzeby uzupełniające (patrz: infografika), najlepiej pokazuje systemowe niedoszacowanie dochodów JST. Ponadto potrzeby uzupełniające zgodnie z pierwotnymi założeniami miały nie być waloryzowane – co oznaczałoby bardzo szybki spadek znaczenia potrzeb uzupełniających. Dopiero interwencja Związku Powiatów Polskich sprawiła, że waloryzacja została przewidziana. Użyty został jednak wskaźnik niższy niż dynamika reszty dochodów, co w praktyce oznacza, że problem nie został rozwiązany, a jedynie odłożony w czasie.

Trudno więc oczekiwać, że nowy system dochodów JST będzie stanowił dobry fundament lokalnej i regionalnej samorządności w kolejnych latach. Otwartym pytaniem pozostaje to, czy po przewidzianym na 2026 r. przeglądzie efektów działania nowych rozwiązań nastąpi ich racjonalna poprawa, czy też będą one za wszelką cenę bronione przez administrację rządową – dla której obecna ustawa jest po prostu bardzo wygodna. ©℗