Sądy administracyjne o stanowieniu prawa przez jednostki samorządu terytorialnego

► Stan faktyczny. Spółka wniosła skargę na uchwałę rady miejskiej w sprawie ustalenia ceny za usługę komunalną bezpośredniego i pośredniego odprowadzania wód deszczowych i roztopowych do systemów zamkniętej bądź otwartej kanalizacji deszczowej, wnosząc o stwierdzenie jej nieważności. Wyrokiem z 14 stycznia 2021 r., sygn. akt III SA/Gd 716/20, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały. Skargę kasacyjną na to rozstrzygnięcie wniosła gmina. NSA uchylił wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania WSA.

► Uzasadnienie. W rozstrzygnięciu NSA wskazał, że zgodnie z art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy o gospodarce komunalnej (dalej: u.g.k.) jeżeli przepisy szczególne nie stanowią inaczej, organy stanowiące jednostek samorządu terytorialnego postanawiają o wysokości cen i opłat albo o sposobie ustalania cen i opłat za usługi komunalne o charakterze użyteczności publicznej oraz za korzystanie z obiektów i urządzeń użyteczności publicznej jednostek samorządu terytorialnego. Jak wyjaśnił, analiza tego przepisu prowadzi do wniosku, że zawiera on normy upoważniające organy stanowiące do regulowania odpłatności za usługi komunalne o charakterze użyteczności publicznej oraz za korzystanie z obiektów i urządzeń użyteczności publicznej JST. Ponadto NSA wskazał, że uchwały podejmowane na podstawie art. 4 ust. 1 pkt 2 u.g.k. stanowią akty prawa miejscowego. Mają one charakter normatywny, w związku z czym wynikające z nich ceny i opłaty obowiązują na obszarze danej JST, wiążąc wszystkie podmioty wykonujące gospodarkę komunalną w zakresie usług użyteczności publicznej, jak i odbiorców tych usług lub osoby korzystające z obiektów użyteczności publicznej. Przepis ten, stanowiący lex specialis wobec regulacji ustrojowych, tworzy samoistną podstawę prawną do stanowienia aktów prawa miejscowego w zakresie ustalania wysokości cen i opłat za usługi komunalne o charakterze użyteczności publicznej oraz za korzystanie z obiektów i urządzeń użyteczności publicznej jednostek samorządu terytorialnego. Zgodnie z art. 16 pkt 69 ustawy Prawo wodne ilekroć w ustawie jest mowa o wodach opadowych lub roztopowych – rozumie się przez to wody będące skutkiem opadów atmosferycznych.

Ponadto art. 7 ust. 1 pkt 3 ustawy o samorządzie gminnym (dalej: u.s.g.) stanowi, że zaspokajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty należy do zadań własnych gminy. W szczególności zadania własne obejmują sprawy wodociągów i zaopatrzenia w wodę, kanalizacji, usuwania i oczyszczania ścieków komunalnych, utrzymania czystości i porządku oraz urządzeń sanitarnych, wysypisk i unieszkodliwiania odpadów komunalnych, zaopatrzenia w energię elektryczną i cieplną oraz gaz. Odprowadzanie wód opadowych i roztopowych stanowi zatem zadanie własne gminy o charakterze użyteczności publicznej, a więc usługi zaspokajającej potrzeby o charakterze zbiorowym, świadczonej w sposób oparty na majątku publicznym, w sposób ciągły i celem zaspokojenia potrzeb zbiorowości bez możliwości wyboru dostawcy tej usługi.

Zgodnie z art. 2 pkt 10 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (dalej: u.z.z.w.), użyte w ustawie określenia oznaczają: ścieki komunalne – ścieki bytowe lub mieszaninę ścieków bytowych ze ściekami przemysłowymi albo wodami opadowymi lub roztopowymi będącymi skutkiem opadów atmosferycznych, odprowadzane urządzeniami służącymi do realizacji zadań własnych gminy w zakresie kanalizacji i oczyszczania ścieków komunalnych.

Według NSA z zestawienia art. 7 ust. 1 pkt 3 u.s.g oraz art. 2 pkt 10 u.z.z.w. wynika, że usuwanie i oczyszczania ścieków komunalnych stanowi zadanie własne gminy. Natomiast do katalogu ścieków komunalnych zalicza się mieszaninę ścieków bytowych ze ściekami przemysłowymi albo wodami opadowymi lub roztopowymi będącymi skutkiem opadów atmosferycznych, jeżeli są one odprowadzane urządzeniami służącymi do realizacji zadań własnych gminy. Artykuł 4 ust. 1 pkt 2 u.g.k. upoważnia prawodawcę lokalnego do wprowadzenia opłaty, która nie stanowi daniny publicznej, ale jest formą odpłatności za usługi komunalne o charakterze użyteczności publicznej oraz za korzystanie z obiektów i urządzeń użyteczności publicznej jednostek samorządu terytorialnego. NSA w swoim rozstrzygnięciu przywołał wyroki NSA z 22 listopada 2022 r. (sygn. akt III OSK 5837/21) oraz z 27 czerwca 2023 r. (sygn. akt III OSK 253/22).

NSA podkreślił, że uchwała podejmowana na podstawie art. 4 ust. 1 pkt 2 u.g.k. stanowi akt prawa miejscowego i że na mocy tego przepisu organ stanowiący JST został upoważniony do wprowadzenia opłaty, która nie stanowi daniny publicznej, ale jest formą odpłatności za usługi komunalne o charakterze użyteczności publicznej oraz za korzystanie z obiektów i urządzeń użyteczności publicznej jednostek samorządu terytorialnego. W powołanych powyżej orzeczeniach podkreśla się też, że w tej sprawie nie może mieć zastosowania jakakolwiek kalkulacja poza aktem prawa miejscowego, czyli na etapie podpisywania umowy cywilnoprawnej. Zarówno opłata (sposób jej ustalenia) oraz cena (sposób jej ustalenia) muszą być kompleksowo uregulowane w akcie prawa miejscowego. Dopiero na podstawie tak skonstruowanego aktu prawa miejscowego wyznaczającego cenę za usługę oraz sposób obliczenia opłaty, można rozważać podpisanie umowy cywilnoprawnej będącej podstawą prawną świadczenia usług komunalnych konkretnemu podmiotowi.

►Komentarz. W aktualnym stanie prawnym, po nowelizacji ustawy Prawo wodne, problematycznym dla rad gmin stało się ustalanie odpłatności z kanalizacji deszczowej i infrastruktury przeznaczonej do zagospodarowania tych wód. Podejmowane w tym zakresie uchwały są próbą uzupełnienia zaistniałej luki wobec usunięcia z ustawy Prawo wodne podstawy prawnej regulującej zasady odpłatności przez rady gmin. Przywołanym powyżej wyrok NSA jest jednym z orzeczeń potwierdzających, że podstawą ustalenia tychże opłat, stanowiących formę odpłatności za usługi komunalne, jest art. 4 ust. 1 pkt 2 u.g.k. Jak wskazał NSA zarówno opłata (sposób jej ustalenia) oraz cena (sposób jej ustalenia) muszą być kompleksowo uregulowane w akcie prawa miejscowego i dopiero na podstawie tak skonstruowanego aktu prawa miejscowego wyznaczającego cenę za usługę oraz sposób obliczenia opłaty, można rozważać podpisanie umowy cywilnoprawnej będącej podstawą prawną świadczenia usług komunalnych konkretnemu podmiotowi. ©℗

Nowa uchwała określająca stawki opłat domyślnie dereguluje starą

• Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z 9 stycznia 2025 r., sygn. akt I SA/Gl 1053/24

► Sentencja. „W razie wątpliwości co do mocy obowiązującej przepisów o sprzecznej treści, zawartych w różnych aktach prawnych pochodzących z różnego czasu, w wypadku gdy przepisy późniejsze nie uchylają wcześniejszych, należy przyznać pierwszeństwo przepisowi późniejszemu, zgodnie z zasadą lex posterior derogat legi priori. (…) O mocy obowiązującej przepisu nie decyduje okoliczność, w jakim akcie prawnym przepis ten został zamieszczony, lecz jego treść i istota”.

► Stan faktyczny. WSA w Gliwicach oddalił skargę osoby prywatnej na uchwałę rady gminy w sprawie dokonania wyboru metody ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi oraz ustalenia stawki tej opłaty. Skarżąca twierdziła, że w gminie obowiązują dwie stawki opłaty za gospodarowanie odpadami przyjęte uchwałami w sprawie dokonania wyboru metody ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Okoliczność tą miało potwierdzać pismo przewodniczącego rady gminy w którym przyznał on, że: „organ w uchwale z 14 lipca 2015 r., wbrew regułom poprawnej legislacji, nie wprowadził klauzuli derogacyjnej w zakresie uchwały z 9 lutego 2015 r.”

► Uzasadnienie. Jak wskazał WSA w Gliwicach, w doktrynie prawoznawstwa podkreśla się, iż do elementarnych zasad techniki prawodawczej należy zaliczyć regułę zakazu stosowania derogacji milczącej i nakazu stosowania derogacji wyraźnej. Powyższe reguły wynikają z par. 82 i par. 86 „Zasad techniki prawodawczej'. Jednakże w praktyce tworzenia prawa występują dwie formy nowelizacji prawa: dorozumiana i wyraźna. Nowelizacja dorozumiana ma miejsce w sytuacji, gdy zostaje wydany nowy przepis sprzeczny z obowiązującym dotychczas. W tym względzie przywołać przyjdzie orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego, formułujące zasady możliwości uchylania mocy obowiązującej danego aktu prawnego. Trybunał opowiedział się za dopuszczalnością takiej techniki legislacyjnej, która wprawdzie nie wprowadza w sposób wyraźny klauzuli derogacyjnej, stwierdzającej uchylenie określonego przepisu, lecz w sposób dorozumiany – przez wejście nowych przepisów odmiennie regulujących dane zagadnienie – znosi przepisy wcześniejsze, pozbawiając je mocy obowiązującej. Warunkiem zastosowania powyższej techniki jest jedynie to, by normy prawne nie były stanowione jednocześnie i norma późniejsza nie była hierarchicznie niższa od normy wcześniejszej. Analogiczny pogląd wyrażono w orzecznictwie Sądu Najwyższego przyjmując, że w razie wątpliwości co do mocy obowiązującej przepisów o sprzecznej treści, zawartych w różnych aktach prawnych pochodzących z różnego czasu, w wypadku gdy przepisy późniejsze nie uchylają wcześniejszych, należy przyznać pierwszeństwo przepisowi późniejszemu, zgodnie z zasadą lex posterior derogat legi priori. Na tle przepisów wprowadzanych kolejnymi ustawami wskazywano też, że o mocy obowiązującej przepisu nie decyduje okoliczność, w jakim akcie prawnym przepis ten został zamieszczony, lecz jego treść i istota.

►Komentarz. W chwili konstruowania norm prawnych winny być podejmowane działania, które eliminują wątpliwości co do obowiązującego stanu prawnego. Pojawienie się jednak sprzeczności przepisów nie jest jednak sytuacją niespotykaną, a wypracowane przez prawoznawstwo reguły kolizyjne pozwalają usunąć występującą niezgodność norm. W przeciwnym wypadku większość aktów prawnych byłaby niewykonalna ze względu na wadliwy lub niejasny jeden z ich przepisów. Jedną z norm kolizyjnych jest właśnie zasada lex posterior derogat legi priori oparta na kryterium chronologicznym. Jej zastosowanie warunkuje jednak to, aby norma późniejsza nie była hierarchicznie niższa od normy wcześniejszej. ©℗

Uchwała bez wymaganych uzgodnień z odpowiednim organem jest sprzeczna z prawem

• Wyrok NSA z 17 grudnia 2024 r., sygn. akt III OSK 2007/24

► Sentencja. „Stanowisko organu współdziałającego, z którym należy uzgodnić akt bądź wydać akt po uzgodnieniu, jest wiążące dla organu decydującego (stanowiącego). Treść stanowiska zajętego przez organ uzgadniający może przesądzić o treści aktu, który ma być wydany po uzgodnieniu przez właściwy organ. Odmowa uzgodnienia bądź negatywne uzgodnienie oznacza, że nie można wydać (uchwalić) danego aktu”.

► Stan faktyczny. NSA oddalił skargę kasacyjną gminy od wyroku WSA w Bydgoszczy z 6 marca 2024 r. (sygn. akt II SA/Bd 1347/23) w sprawie skargi gminy na rozstrzygnięcie nadzorcze wojewody kujawsko-pomorskiego. Uprzednio wojewoda w rozstrzygnięciu nadzorczym stwierdził nieważność uchwały rady miejskiej w sprawie ustanowienia użytku ekologicznego. Uzasadniając je wskazał, że z przepisów ustawy o ochronie przyrody (dalej: u.o.p.) wynika, że podjęcie przez radę gminy uchwały w sprawie ustanowienia użytku ekologicznego powinno zostać poprzedzone wystąpieniem do właściwego regionalnego dyrektora ochrony środowiska z wnioskiem o uzgodnienie projektu tego aktu. Wojewoda wskazał, że Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w Bydgoszczy nie uzgodnił przedłożonego przez burmistrza projektu uchwały. Pomimo negatywnego uzgodnienia organ stanowiący gminy podjął uchwałę – z uwagi na fakt, że w jego ocenie projektowany obszar użytku ekologicznego w pełnym zakresie zawiera wszystkie elementy definicyjne użytku ekologicznego i kwalifikuje się do objęcia go przewidzianą w prawie formą ochrony przyrody.

► Uzasadnienie. WSA zwrócił uwagę, że pojęcie uzgodnienia (w odróżnieniu od opiniowania) jest sposobem wyrażania przez określony podmiot swojego stanowiska w sprawie, które jest dla organu stanowiącego wiążące. W ocenie sądu prawidłowo organ nadzoru rozstrzygnął, że projekt zaskarżonej uchwały był objęty procedurą uzgodnieniową. Wobec braku uzgodnienia projektu uchwały przez RDOŚ organ stanowiący gminy, jako związany tym orzeczeniem, nie mógł podjąć przedmiotowej uchwały zgodnie z negatywnie uzgodnionym projektem. Tym samym, wobec podjęcia przez gminę uchwały w sprawie użytku ekologicznego, pomimo nieuzyskania przez nią wymaganego przepisem art. 44 ust. 3a u.o.p. uzgodnienia RDOŚ, sąd pierwszej instancji uznał, że akt ten w myśl art. 91 ust. 1 u.s.g. jest sprzeczny z prawem w sposób istotny, a więc jest on nieważny.

NSA natomiast wskazał, że wprowadzając sankcję nieważności jako następstwo naruszenia prawa ustawodawca nie określił rodzaju naruszenia prawa, które prowadziłoby do zastosowania tej sankcji. Brak ustawowego zdefiniowania naruszenia prawa stwarza konieczność sięgnięcia do stanowiska wypracowanego w tym zakresie w doktrynie i w orzecznictwie. Za istotne naruszenie prawa uznaje się uchybienie, prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym. Do takich zalicza się między innymi naruszenie przepisów regulujących tryb podejmowania uchwał (zob. M. Stahl, Z. Kmieciak, „Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny”, „Samorząd Terytorialny” 2001, z. 1–2, s. 101-102).

Zarówno ustanowienie, jak i zniesienie użytku ekologicznego następuje w formie uchwały organu stanowiącego gminy (art. 44 ust. 1 i 3 u.o.p.), natomiast projekty uchwał wymagają uzgodnienia z właściwym regionalnym dyrektorem ochrony środowiska (co wynika z art. 44 ust. 3a u.o.p.). „Zgodnie z poglądem ukształtowanym w judykaturze, stanowisko organu współdziałającego, z którym należy uzgodnić akt bądź wydać akt po uzgodnieniu, jest wiążące dla organu decydującego (stanowiącego). Treść stanowiska zajętego przez organ uzgadniający może przesądzić o treści aktu, który ma być wydany po uzgodnieniu przez właściwy organ. Odmowa uzgodnienia, bądź negatywne uzgodnienie oznacza, że nie można wydać (uchwalić) danego aktu” – wskazał NSA.

Jak dodał NSA, WSA zasadnie uznał, że uzgodnienie, do którego zobowiązuje art. 44 ust. 3a u.o.p., jest formą współdziałania organów i polega na ocenie, popartych dokumentacją, merytorycznych aspektów projektu uchwały w przedmiocie ustanowienia użytku ekologicznego. Przy czym wbrew stanowisku skarżącej należy zaznaczyć, że regionalny dyrektor ochrony środowiska jest organem wyspecjalizowanym z zakresu ochrony przyrody i środowiska, wobec czego jego pozytywna albo negatywna ocena projektu uchwały przesądza o możliwości ustanowienia użytku ekologicznego.

► Komentarz. W rozpatrywanej przez NSA sprawie organ stanowiący, pomimo negatywnego uzgodnienia innego organu podjął uchwałę. Stanowisko organu uzgadniającego determinuje sposób rozstrzygnięcia sprawy, zatem podjęcie przez radę uchwały wbrew stanowisku organu uzgadniającego spowodowało, że rada podjęła uchwałę z istotnym naruszeniem prawa. To w konsekwencji doprowadziło do stwierdzenia jej nieważności. Stwierdzenie nieważności uchwały organu gminy jest natomiast podstawowym środkiem nadzorczym o charakterze merytorycznym i korygującym, stosowanym przez organy nadzoru czyli wojewodę i regionalną izbę obrachunkową. ©℗