O wydłużeniu terminu budowy ujęć wody decyduje w uchwale rada, a nie włodarz

Gminy oraz powiaty mogą przyjmować różne programy dotacyjne z zakresu ochrony środowiska i gospodarki wodnej, w tym m.in. wspierające budowę lub modernizację indywidualnych ujęć wody. Uchwałę dotacyjną podejmuje rada gminy na podstawie upoważnienia ustawowego z art. 403 ust. 5–5b ustawy Prawo ochrony środowiska (dalej: p.o.ś.). Od 11 stycznia br. obowiązuje nowa treść tych regulacji. W myśl art. 403 ust. 5 p.o.ś. rada gminy albo rada powiatu określa w tej uchwale zasady udzielania dotacji celowej dotyczącej zadań z zakresu ochrony środowiska i gospodarki wodnej obejmujące:

• kryteria wyboru inwestycji do finansowania lub dofinansowania;
• tryb weryfikacji spełnienia powyższych kryteriów;
• tryb postępowania w sprawie udzielania dotacji celowej i sposób jej rozliczania.

Ponadto zgodnie z art. 403 ust. 5a p.o.ś. rada gminy albo rada powiatu w uchwale dotacyjnej może także określić:

• kategorie podmiotów niezaliczonych do sektora finansów publicznych uprawnionych do otrzymania dotacji celowej;
• dodatkowe kryteria lub warunki, jakie będą musiały zostać spełnione przez podmiot lub jednostkę ubiegające się o udzielenie dotacji celowej (w tym wynikające z wymagań określonych w przepisach odrębnych lub w umowie zawartej przez gminę albo powiat z Narodowym Funduszem albo z wojewódzkim funduszem, w ramach której gmina albo powiat otrzymuje dotację);
• tryb weryfikacji spełnienia dodatkowych kryteriów lub warunków.

Stanowisko nadzoru

Jak wynika z pytania, rada gminy ujęła w uchwale dotacyjnej zapisy odnoszące się do okresu przeprowadzenia inwestycji – ustaliła podstawowy termin do 30 listopada, przy czym wprowadziła opcję przedłużenia tego terminu za zgodą gminy. Zatem w istocie rada gminy nie określiła terminu realizacji zadania. Taką interpretację przyjęło również Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w Gdańsku w uchwale z 20 lutego 2025 r. (nr 043/g226/D/25). Organ nadzoru weryfikował bardzo podobne postanowienia uchwały rady gminy w sprawie przyjęcia regulaminu udzielania dotacji celowej ze środków budżetu gminy na budowę lub modernizację indywidualnych ujęć wody. W treści uchwały zawarto dwa zdania: „Ustala się, iż realizacja inwestycji powinna nastąpić od dnia podpisania umowy do dnia 30 października danego roku kalendarzowego” oraz „Gmina może wyrazić zgodę na przedłużenie terminu realizacji inwestycji, określonego w ust. 1, na pisemny wniosek wnioskodawcy złożony w terminie do 15 października danego roku kalendarzowego”. RIO uznała, że takie postanowienia w uchwale są nielegalne. W uzasadnieniu przypomniała, że na podstawie art. 403 ust. 5 p.o.ś. czynność „ustalenia ostatecznego terminu realizacji inwestycji” mieści się w zakresie „ustalenia zasad udzielania dotacji”, a zatem należy do wyłącznej kompetencji organu stanowiącego gminy.

Wskazała ponadto, że rada gminy, poprzez umożliwienie organowi wykonawczemu wydłużenia terminu, scedowała na niego część swoich kompetencji. Zdaniem RIO, pod pojęciem „gmina”, użytym w cytowanym postanowieniu, należy bowiem rozumieć wójta gminy, który reprezentuje ją na zewnątrz. RIO zaakcentowała, że zaniechanie określenia terminu przedłużenia realizacji inwestycji pozostawia dowolność organowi wykonawczemu. Jej zdaniem rada gminy powinna określić termin ewentualnego przedłużenia realizacji inwestycji, o jaki mógłby starać się wnioskodawca, poprzez:

• wskazanie w sposób konkretny tego terminu albo
• określenie ram czasowych, w jakich realizacja inwestycji miałaby zostać wykonana ostatecznie.

Izba dodała, że w orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowany jest pogląd, że uchwała jako akt prawa miejscowego musi być zredagowana tak, aby była zrozumiała dla przeciętnego adresata. „Adresat danego przepisu na jego podstawie powinien wiedzieć, w jaki sposób ma się zachować, a z kolei organ stosujący ten przepis – powinien wiedzieć, w jaki sposób go zinterpretować” – wskazała izba.

RIO przypomniała, że realizując kompetencję prawodawczą, organ stanowiący musi ściśle uwzględniać wytyczne zawarte w upoważnieniu. Zgodność z prawem aktu wydawanego na podstawie ustawowego upoważnienia polega natomiast na pełnym zrealizowaniu tego upoważnienia, bez możliwości wybiórczego, dowolnego czy też częściowego stosowania przepisu. W orzecznictwie sądów administracyjnych i nauce prawa nie budzi wątpliwości reguła interpretacyjna administracyjnego prawa materialnego, zgodnie z którą „dozwolone jest tylko to, co wynika z przepisów prawa” (por. wyrok NSA z 19 marca 2008 r., sygn. akt II GSK 427/07).

Zatem w opisanej w pytaniu sytuacji rada gminy powinna znowelizować uchwałę dotacyjną i wskazać konkretny termin, do którego może być opcjonalnie wydłużona realizacja zadania. ©℗