10 błędów, które gminy lub powiaty popełniają przy zlecaniu organizacji wypoczynku dla dzieci i młodzieży

Jakie zadania gmina może powierzyć organizacjom pozarządowym

Sfera zadań, które samorządy mogą zlecać organizacjom pozarządowym lub innym podmiotom, jest określona w art. 4 ustawy o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie (dalej: u.d.p.w.). Zawarty tam katalog obejmuje 34 pozycje. Wśród nich są takie zadania jak:

• działalność na rzecz dzieci i młodzieży, w tym wypoczynku dzieci i młodzieży;
• kultura, sztuka, ochrona dóbr kultury i dziedzictwa narodowego;
• wspieranie i upowszechnianie kultury fizycznej;
• turystyka i krajoznawstwo.

W praktyce najczęściej samorządy realizują omawiane zadania właśnie w trybie u.d.p.w., a organizacjom i innym podmiotom powierzają organizację:

• wypoczynku dzieci i młodzieży w postaci różnych aktywności, np. obozy, półkolonie,
• imprez sportowych w postaci różnych aktywności, np. zawody sportowe, wędkarskie, zawody dla niepełnosprawnych,
• imprez o charakterze kulturalnym, np. festynów, plenerowych imprez artystycznych, koncertów, warsztatów dla dzieci,
• innych spotkań, w tym np. dożynek.

Opisujemy wybrane naruszenia, które regionalne izby obrachunkowe wykazywały w toku kontroli gospodarki finansowej w samorządach.

Naruszenie pierwsze: brak kontroli gminy nad realizacją zadania publicznego

RIO w Poznaniu w wystąpieniu pokontrolnym z 18 marca 2025 r. (znak WK–0911/50/2024) stwierdziła m.in., że starosta „nie skorzystał z uprawnienia do kontroli i oceny realizacji zadania, w szczególności kontroli efektywności, rzetelności i jakości realizacji zadania oraz prawidłowości wykorzystania środków publicznych (…). Izba dodała, że uprawnienia te wynikają z art. 17 u.d.p.w.”.

Dla przypomnienia, z art. 17 u.d.p.w. wynika, że organ administracji publicznej zlecający realizację zadania publicznego może dokonywać kontroli i oceny realizacji zadania, w szczególności:

• stopnia realizacji zadania;
• efektywności, rzetelności i jakości realizacji zadania;
• prawidłowości wykorzystania środków publicznych otrzymanych na realizację zadania;
• prowadzenia dokumentacji związanej z realizowanym zadaniem.

We wniosku pokontrolnym Izba nakazała jednostce, aby korzystała z uprawnień wynikających z art. 17 u.d.p.w. W doktrynie (G. P. Kubalski, B. Skóbel, „Ustawa o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie. Komentarz”, Warszawa 2020) m.in. wskazuje się, że „zleceniodawca winien dokonywać kontroli zadania, w tym dotacji zarówno w toku jego realizacji, jak i po zakończeniu”.

W ramach tej kontroli można m.in. sprawdzać dokumenty, inne nośniki danych, które mają lub mogą mieć znaczenie dla oceny prawidłowości wykonywania zadania publicznego, żądać informacji.

Naruszenie drugie: pominięcie istotnych informacji w ogłoszeniu o otwartym konkursie

W wystąpieniu pokontrolnym z 25 marca 2025 r. (znak WK–0911/42/2024) RIO w Poznaniu stwierdziła m.in., że „w ogłoszeniu o otwartym konkursie ofert na realizację zadań publicznych ujętym w zarządzeniu burmistrza nie wskazano jednoznacznego terminu dokonania wyboru ofert, o którym mowa w art. 13 ust. 2 pkt 6 u.d.p.w.”.

W myśl tego przepisu ogłoszenie otwartego konkursu ofert powinno zawierać informacje o:

• rodzaju zadania;
• wysokości środków publicznych przeznaczonych na realizację tego zadania;
• zasadach przyznawania dotacji;
• terminach i warunkach realizacji zadania;
• terminie składania ofert;
• trybie i kryteriach stosowanych przy wyborze ofert oraz terminie dokonania wyboru ofert;
• zrealizowanych przez organ administracji publicznej w roku ogłoszenia otwartego konkursu ofert i w roku poprzednim zadaniach publicznych tego samego rodzaju i związanych z nimi kosztami, ze szczególnym uwzględnieniem wysokości dotacji przekazanych organizacjom pozarządowym i podmiotom, o których mowa w art. 3 ust. 3 u.d.p.w. (chodzi tu o podmioty, które mogą prowadzić działalność pożytku publicznego, czyli m.in. osoby prawne i jednostki organizacyjne działające na podstawie przepisów o stosunku Państwa do Kościoła Katolickiego w Rzeczypospolitej Polskiej, stowarzyszenia jednostek samorządu terytorialnego, spółdzielnie socjalne, spółki akcyjne i spółki z ograniczoną odpowiedzialnością oraz kluby sportowe będące spółkami działającymi na podstawie przepisów ustawy o sporcie).

W ramach wniosku pokontrolnego Izba nakazała, aby w ogłoszeniach otwartego konkursu ofert jednostka zamieszczała wszystkie informacje określone w art. 13 ust. 2 u.d.p.w.

Naruszenie trzecie: brak aneksu do umowy uwzględniającego zmiany w kosztorysie

RIO we Wrocławiu w wystąpieniu pokontrolnym z 18 marca 2025 r. (znak WK.WR.40.42.2024.409) stwierdziła m.in., że kontrolowana gmina nie sporządziła aneksu do umowy uwzględniającego przesunięcia powyżej 20 proc. kosztów w poszczególnych pozycjach kosztorysu (stanowiącego załącznik do umowy). „Pomimo tego dotujący uznał, że podmioty wykorzystały dotacje zgodnie z zawartą umową” – stwierdziła izba i dodała, że naruszało to postanowienia par. 4 ust. 3 umowy dotacji, zgodnie z którym w przypadku zmiany kosztorysu obejmującej zwiększenie/zmniejszenie środków w danej pozycji kosztorysu powyżej 20 proc. koniecznym było zawarcie aneksu do umowy. Izba przypomniała, że w myśl par. 4 ust. 2 umowy „naruszenie postanowień dotyczących dokonywania przesunięć pomiędzy poszczególnymi pozycjami kosztorysu oznacza pobranie części dotacji w nadmiernej wysokości”.

Zasady zmian w umowie regulują m.in. przepisy wykonawcze do u.d.p.w., a wzorce umów stanowią załączniki do rozporządzenia w sprawie wzorów ofert i ramowych wzorów umów dotyczących realizacji zadań publicznych oraz wzorów sprawozdań z wykonania tych zadań. Zgodnie z załącznikiem nr 3 w par. 5:

1. Dopuszcza się dokonywanie przesunięć pomiędzy poszczególnymi pozycjami kosztów określonymi w kalkulacji przewidywanych kosztów, w wielkościach i na zasadach określonych w Regulaminie konkursu/ogłoszeniu o konkursie/dokumentacji konkursowej.

2. Naruszenie postanowienia, o którym mowa w ust. 1, uważa się za pobranie części dotacji w nadmiernej wysokości.

Natomiast w ramach wniosku pokontrolnego Izba nakazała jednostce, aby rozliczała dotacje udzielane w trybie u.d.p.w. i zgodnie z postanowieniami zawartych umów. Oznacza to konieczność weryfikacji rozliczenia, a nie przyjmowania „automatycznie”, że umowa została należycie wykonana.

Naruszenie czwarte: brak ogłoszeń o konkursie i jego wynikach w BIP

RIO w Zielonej Górze w wystąpieniu pokontrolnym z 31 stycznia 2025 r. (znak RIO.I.0820.21.2024) stwierdziła m.in., że kontrolowana gmina zorganizowała otwarty konkurs ofert na realizację sześciu zadań w zakresie kultury fizycznej i sportu na podstawie u.d.p.w., ale nie zamieściła przy tym ogłoszenia w Biuletynie Informacji Publicznej, co stanowiło naruszenie art. 13 ust. 3 u.d.p.w.

Izba ustaliła ponadto, że również ogłoszenie wyników otwartego konkursu ofert nie zostało opublikowane w BIP, co z kolei jest niezgodne z art. 15 ust. 2j u.d.p.w. RIO dodała, że osobą odpowiedzialną za powyższą nieprawidłowość jest inspektor ds. turystyki i promocji.

Dla przypomnienia, z art. 13 ust. 3 u.d.p.w. wynika, że otwarty konkurs ofert ogłasza się:

• w BIP;
• w siedzibie organu administracji publicznej w miejscu przeznaczonym na zamieszczanie ogłoszeń;
• na stronie internetowej organu administracji publicznej.

Z kolei zgodnie z art. 15 ust. 2j u.d.p.w. wyniki otwartego konkursu ofert ogłasza się niezwłocznie po wyborze oferty w sposób określony w art. 13 ust. 3 u.d.p.w.

W ramach wniosku pokontrolnego nakazano jednostce, aby publikować w BIP wyniki otwartego konkursu ofert oraz ogłoszenia o otwartym konkursie ofert na realizację zadań publicznych.

Naruszenie piąte: skrócenie ustawowego terminu na składanie ofert

RIO w Zielonej Górze w wystąpieniu pokontrolnym z 23 października 2024 r. (znak RIO.I.0820.14.2024) ustaliła m.in., że „w okresie objętym kontrolą gmina udzieliła dotacji dla jednostek spoza sektora finansów publicznych w łącznej kwocie 75 000,00 zł, w tym: dotację dla stowarzyszeń na wypoczynek dzieci w wysokości 6 000,00 zł oraz dotację dla stowarzyszeń na realizację imprez sportowych w kwocie 69 000,00 zł. Udzielenie dotacji zostało poprzedzone postępowaniami konkursowym, które ogłoszono zarządzeniem wójta Nr WG.0050.5.2023 z 13 stycznia 2023 r. w sprawie otwartego konkursu ofert na wykonanie zadań publicznych”. Izba zauważyła, że w ogłoszeniu o otwartym konkursie ofert wyznaczono składanie ofert na 31 stycznia 2023 r., a zatem termin ten był krótszy niż wymagane w art. 13 ust. 1 u.d.p.w. „21 dni od dnia ukazania się ostatniego ogłoszenia o konkursie ofert tj. 16 stycznia 2023 r. Tym samym nie został zachowany 21–dniowy termin składania ofert, co jest niezgodne z art. 13 ust. 1 ustawy (…)” – podkreśliła RIO.

W ramach wniosku pokontrolnego Izba nakazała jednostce, aby wyznaczała termin do składania ofert w otwartym konkursie ofert na realizację zadania publicznego zgodnie z art. 13 ust. 1 u.d.p.w.

Naruszenie szóste: rozliczenie dotacji przez nieupoważnionego pracownika gminy

RIO w Krakowie w wystąpieniu pokontrolnym z 25 marca 2025 r. (znak WK.6130.47.24) stwierdziła m.in., że w jednej z gmin sekretarz rozliczył w 2023 r. trzy dotacje udzielone w trybie u.d.p.w., pomimo że nie miał stosownego upoważnienia wójta do akceptacji sprawozdań końcowych składanych przez beneficjentów (do czego zobowiązywały zapisy umów dotacyjnych). W ten sposób został naruszony art. 16 ust. 1 u.d.p.w. Z tego przepisu wynika, że organizacje pozarządowe lub inne podmioty przyjmując zlecenie realizacji zadania publicznego w trybach, o których mowa w art. 11 ust. 2 u.d.p.w. (t.j. otwartego konkursu ofert albo z pominięciem go np. w przypadku klęski żywiołowej lub ze względu na ważny interes społeczny lub publiczny – red.) zobowiązują się do wykonania zadania publicznego w zakresie i na zasadach określonych w umowie – odpowiednio o wsparcie realizacji zadania publicznego lub o powierzenie realizacji zadania publicznego, a organ administracji publicznej zobowiązuje się do przekazania dotacji na realizację zadania.

We wniosku pokontrolnym RIO nakazała, aby rozliczać udzielone dotacje po uprzedniej akceptacji przez wójta gminy lub przez osobę przez niego upoważnioną do rozliczania sprawozdań końcowych z wykonania zadania publicznego składanych przez beneficjentów, zgodnie z warunkami określonymi w zawieranych umowach (stosownie do postanowień art. 16 ust. 1 u.d.p.w).

Naruszenie siódme: zastrzeżenie możliwości odwołania konkursu przez gminę

Taką nieprawidłowość RIO w Krakowie opisała w wystąpieniu pokontrolnym z 13 lutego 2025 r. (znak WK.6130.43.24). W toku kontroli RIO stwierdziła m.in., że w jednej z gmin w warunkach otwartego konkursu ofert przeprowadzanego na podstawie przepisów u.d.p.w. wpisano zastrzeżenie o prawie odwołania konkursu przez prezydenta miasta z podaniem lub bez podania przyczyny jego odwołania, podczas gdy przepisy ww. ustawy dopuszczają jedynie możliwość unieważnienia konkursu z powodu niezłożenia żadnej oferty lub niespełnienia wymogów zawartych w ogłoszeniu otwartego konkursu ofert przez żadną ze złożonych ofert.

Z art. 15 ust. 2g u.d.p.w. wynika, że w otwartym konkursie ofert może zostać wybrana więcej niż jedna oferta. Nadto, organ administracji publicznej unieważnia otwarty konkurs ofert, jeżeli:

• nie złożono żadnej oferty;
• żadna ze złożonych ofert nie spełniała wymogów zawartych w ogłoszeniu.

Informację o unieważnieniu otwartego konkursu ofert organ administracji publicznej podaje do publicznej wiadomości w sposób określony w art. 13 ust. 3 u.d.p.w., czyli:

• w BIP;
• w siedzibie organu administracji publicz nej w miejscu przeznaczonym na zamieszczanie ogłoszeń;
• na stronie internetowej organu administracji publicznej.

We wniosku pokontrolnym RIO nakazała jednostce, aby w warunkach otwartego konkursu ofert nie były wprowadzane zastrzeżenia o prawie odwołania konkursu przez prezydenta miasta, z podaniem lub bez podania przyczyny jego odwołania.

Naruszenie ósme: zawarcie umowy z osobą nieupoważnioną do reprezentacji podmiotu

RIO w Krakowie w wystąpieniu pokontrolnym z 21 października 2024 r. (znak WK.6130.28.24) rozpatrywało postępowanie, w którym gmina pozytywnie rozpatrzyła ofertę złożoną przez Uczniowski Klub Sportowy w otwartym konkursie ofert przeprowadzonym w trybie przepisów u.d.p.w. o udzielenie dotacji w kwocie 14 000,00 zł na realizację zadania z Uczniowskim Klubem Sportowym. Umowę podpisano 1 marca. Niestety, okazało się, że klub sportowy był przy podpisywaniu umowy reprezentowany wyłącznie przez prezesa, pomimo że nie miał on upoważnienia do jednoosobowej reprezentacji. Izba oceniła, że również sprawozdanie z wykonania zadania nie spełniało wymogów formalnych dotyczących reprezentacji podmiotu – ono również było podpisane jednoosobowo przez prezesa. Zdaniem Izby powyższe naruszyło nie tylko zasady udzielania dotacji (określone w ogłoszeniu o konkursie), ale również art. 13 ust. 2 pkt 6 u.d.p.w.

W ramach wniosku pokontrolnego Izba nakazała jednostce: rozpatrywać oferty w otwartym konkursie na realizację zadań publicznych gminy, prowadzonym w trybie przepisów u.d.p.w., złożone przez podmioty prawidłowo reprezentowane, zgodnie z przepisami określonymi m.in. w art. 28 k.c., a następnie zawierać umowy z podmiotami reprezentowanymi przez osoby upoważnione do składania oświadczeń woli – tak, aby dotacje były udzielane zgodnie z zasadami określonymi w przepisach u.d.p.w. oraz wewnętrznymi uregulowaniami w tym zakresie.

Naruszenie dziewiąte: nieokreślenie terminu zwrotu niewykorzystanej części dotacji

RIO w Kielcach w wystąpieniu pokontrolnym z 17 marca 2023 r. (znak WK.60.32.2022) stwierdziła m.in., „że w umowach nie określono terminu zwrotu niewykorzystanej części dotacji. Zdaniem izby jest to niezgodne ze wzorem umowy, który został określony w załączniku nr 3 do rozporządzenia w sprawie wzorów ofert i ramowych wzorów umów dotyczących realizacji zadań publicznych oraz wzorów sprawozdań z wykonania tych zadań”.

Dla przypomnienia: wzór umowy stanowiący załącznik do powyższego rozporządzenia wymaga ujęcia informacji określającej termin zwrotu niewykorzystanej części dotacji. Ponadto również z art. 221 ust. 3 pkt 6 ustawy o finansach publicznych (dalej: u.f.p.) wynika, że umowa powinna określać „termin zwrotu niewykorzystanej części dotacji, nie dłuższy niż terminy zwrotu dotacji określone w dziale tej ustawy”.

Ostatecznie w ramach wniosku pokontrolnego RIO nakazała jednostce, aby w umowach dotacji celowych za realizację zadań wskazywany był termin zwrotu niewykorzystanej części dotacji, stosownie do wzoru umowy, określonego załącznikiem nr 3 do rozporządzenia.

Naruszenie dziesiąte: przyjęcie niekompletnej oferty przez gminę

RIO w Bydgoszczy w wystąpieniu pokontrolnym z 20 listopada 2023 r. (znak RIO–KF–4104–25/2023) zarzuciła gminie, że przyjęła do realizacji ofertę zadania publicznego w zakresie wspierania i upowszechniania kultury fizycznej, która nie spełniała wymogów formalnych określonych w ogłoszeniu otwartego konkursu ofert. Jak ustaliła RIO, do oferty nie zostały załączone oświadczenia o niezaleganiu/zaleganiu z opłacaniem należności z tytułu zobowiązań podatkowych oraz niezaleganiu/zaleganiu z opłacaniem należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne.

RIO przypomniała, że – zgodnie z wymogami zawartymi w ogłoszeniu dotyczącym otwartego konkursu ofert – podmioty uprawnione do udziału w postępowaniu konkursowym składają pisemne oferty realizacji zadania (odrębnie na każde zadanie) wg wzoru określonego w rozporządzeniu w sprawie wzorów ofert i ramowych wzorów umów dotyczących realizacji zadań publicznych oraz wzorów sprawozdań z wykonania tych zadań, który zawiera m.in. sekcję dotyczącą obligatoryjnych oświadczeń składanych przez oferenta ubiegającego się o udzielenie dotacji.

W ramach wniosku pokontrolnego izba nakazała, aby wybór ofert następował przy zastosowaniu kryteriów oceny ofert określonych w ogłoszeniach o konkursach, aby w ten sposób zapewnić realizację zasady uczciwej konkurencji oraz jawności.©℗