Czy radni mogą zmienić zadanie zaplanowane przez włodarza w wieloletniej prognozie finansowej

Co określa Wieloletnia Prognoza Finansowa

Zgodnie z art. 226 ust. 1 ustawy o finansach publicznych (dalej: u.f.p.) wieloletnia prognoza finansowa powinna być realistyczna i określać dla każdego roku objętego prognozą co najmniej:

1) dochody bieżące oraz wydatki bieżące budżetu jednostki samorządu terytorialnego, w tym na obsługę długu, gwarancje i poręczenia;
2) dochody majątkowe, w tym dochody ze sprzedaży majątku, oraz wydatki majątkowe budżetu jednostki samorządu terytorialnego;
3) wynik budżetu jednostki samorządu terytorialnego;
4) przeznaczenie nadwyżki albo sposób sfinansowania deficytu;
5) przychody i rozchody budżetu jednostki samorządu terytorialnego, z uwzględnieniem długu zaciągniętego oraz planowanego do zaciągnięcia;
6) kwotę długu jednostki samorządu terytorialnego oraz sposób sfinansowania jego spłaty;
6a) relacje, o których mowa w art. 242–244 (chodzi m.in. o reguły równoważenia budżetu i reguły ograniczania zadłużenia – red.), w tym informację o stopniu niezachowania tych relacji w przypadkach, o których mowa w art. 240a ust. 4 i 8 (gdy gmina objęta jest programem postępowania naprawczego i nie zachowuje wymaganych wskaźników) oraz art. 240b (gdy budżet gminy jest ustalany przez regionalną izbę obrachunkową – red.);
8) kwoty wydatków bieżących i majątkowych wynikających z limitów wydatków na planowane i realizowane przedsięwzięcia, o których mowa w art. 226 ust. 3.

Definicję zadań inwestycyjnych zawiera art. 226 ust. 4 u.f.p., w myśl którego „przez przedsięwzięcia, o których mowa w ust. 3, należy rozumieć wieloletnie programy, projekty lub zadania, w tym związane z:

1) programami finansowanymi z udziałem środków, o których mowa w art. 5 ust. 1 pkt 2 i 3 (chodzi o środki pochodzące z budżetu Unii Europejskiej oraz niepodlegające zwrotowi środki z pomocy udzielanej przez państwa członkowskie Europejskiego Porozumienia o Wolnym Handlu (EFTA), a także o inne środki pochodzące ze źródeł zagranicznych niepodlegające zwrotowi – red.);
2) umowami o partnerstwie publiczno-prywatnym”.

Zatem nie ma wątpliwości co do tego, że opisane w pytaniu zadanie budowy hali sportowej spełnia ustawowe kryterium przedsięwzięcia.

Przy wprowadzaniu zadań do WPF istotne są jednak również przepisy proceduralne, m.in. dotyczące podziału kompetencji pomiędzy organami jednostki samorządu terytorialnego w zakresie przyjęcia zmiany uchwały w sprawie WPF. Na szczególną uwagę zasługuje art. 230 ust. 1 u.f.p., w myśl którego „inicjatywa w sprawie sporządzenia projektu uchwały w sprawie wieloletniej prognozy finansowej i jej zmiany należy wyłącznie do zarządu jednostki samorządu terytorialnego”.

Ważne! Z art. 230 ust. 1 u.f.p wynika jednoznacznie, że sporządzenie projektu uchwały w sprawie WPF jest uprawnieniem przynależnym wyłącznie organowi wykonawczemu jednostki samorządowej. W przypadku gminy organem tym jest wójt (lub odpowiednio burmistrz, prezydent miasta).

Co regionalne izby obrachunkowe mówią o zmianach WPF

Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w Katowicach w uchwale z 30 marca 2023 r. (nr 160/IX/2023) wskazało, że inicjatywa sporządzenia projektu uchwały w sprawie wieloletniej prognozy finansowej i jej zmiany należy wyłącznie do zarządu jednostki samorządu terytorialnego. Rada miejska nie ma prawa do dowolnej zmiany WPF.

W innej uchwale (z 20 września 2020 r., nr 185/XXXIV/20) Kolegium RIO w Katowicach wskazało, że rada gminy nie może wkraczać w zakres kompetencji organu wykonawczego poprzez sporządzanie projektów uchwał w zakresie zmian dotyczących wieloletniej prognozy finansowej. Nawet jeżeli jest to uchwała intencyjna.

Szczególnie użyteczna jest zaś uchwała Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w Krakowie z 19 marca 2025 r. (nr KI.411.41.2025). Kolegium wszczęło postępowanie o stwierdzenie nieważności uchwały rady jednej z małopolskich gmin w sprawie zmiany uchwały w sprawie WPF – właśnie z powodu zmodyfikowania przez radę pierwotnego projektu uchwały w sprawie WPF wniesionego przez wójta. Izba ustaliła m.in. że rada gminy przegłosowała poprawkę zgłoszoną przez radnego, która polegała na usunięciu jednego z zadań inwestycyjnych zaproponowanych w projekcie uchwały wójta z jednoczesnym wprowadzeniem innego (nowego) zadania. Co przy tym istotne – wójt gminy nie wyraził zgody na zmianę przedsięwzięć. W tej sytuacji RIO unieważniła uchwałę. W uzasadnieniu przypomniała, że z art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym (dalej: u.s.g.) wynika, że uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia. Do naruszeń przepisów skutkujących nieważnością uchwały organów jednostek samorządu terytorialnego zaliczyć należy naruszenia:

• przepisów wyznaczających kompetencje do podejmowania uchwał,
• podstawy prawnej podejmowania uchwał,
• przepisów prawa ustrojowego,
• przepisów prawa materialnego – przez wadliwą ich wykładnię oraz
• przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał.

Zdaniem RIO w tych okolicznościach wprowadzenie do wieloletniej prognozy finansowej przez radę gminy z własnej inicjatywy nowego przedsięwzięcia inwestycyjnego, które nie było objęte projektem zmian proponowanych przez wójta gminy, w istotny sposób narusza art. 230 ust. 1 u.f.p., jednoznacznie rozstrzygający, iż inicjatywa w sprawie sporządzenia projektu uchwały w sprawie wieloletniej prognozy finansowej i jej zmiany należy wyłącznie do zarządu jednostki samorządu terytorialnego.

Wyłączne prawo inicjatywy uchwałodawczej

RIO zaakcentowała również, że wyłączne prawo inicjatywy uchwałodawczej oznacza w szczególności, że organ stanowiący uchwalając zmiany uchwały w sprawie wieloletniej prognozy finansowej na podstawie przedstawionego projektu, nie może wprowadzać własnych dowolnych poprawek w kwestiach nieobjętych tym projektem. Działanie wykraczające poza wskazaną inicjatywę stanowi niewątpliwie istotne naruszenie prawa. „Przyjęcie stanowiska, iż w przypadku wystąpienia przez organ wykonawczy z inicjatywą zmian w określonej części uchwały w sprawie wieloletniej prognozy finansowej, organ stanowiący uzyskałby możliwość wprowadzenia zmian w każdej innej części tej uchwały, prowadziłoby do oczywistego ograniczenia ustawowo zagwarantowanej kompetencji organu wykonawczego odnośnie inicjatywy uchwałodawczej” – podkreśliła izba.

RIO wyjaśniła, że wynikającemu z art. 230 ust. 1 u.f.p. uprawnieniu wójta do wyłącznej inicjatywy uchwałodawczej w zakresie zmian wieloletniej prognozy finansowej odpowiada ciążąca na radzie gminy powinność rozpatrzenia wniesionego projektu. W ramach prac podjętych nad projektem skierowanym pod obrady organu stanowiącego, organ ten może zmieniać kształt zaproponowanego projektu.

Ważne! W wieloletniej prognozie finansowej rada gminy może wprowadzać jedynie zmiany konieczne ze względu na poprawność czy efektywność regulacji proponowanej przez wójta.

„Będą to zatem zmiany formalne, służące udoskonaleniu czy modyfikacji projektu wójta, ale zawsze w granicach wyznaczonych celem i przedmiotem założenia organu wykonawczego” – wskazała Izba. Powołała się przy tym na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z 16 listopada 2021 r. (sygn. akt III SA/Gl 668/21).

Finalnie RIO stwierdziła, że doprowadzenie do zmiany treści uchwały wieloletniej prognozy finansowej gminy poprzez usunięcie zadania inwestycyjnego z projektu wójta i wprowadzenie własnej propozycji rady gminy, bez zgody wójta nastąpiło z istotnym naruszeniem art. 230 ust. 1 u.f.p. ©℗