Kiedy strona może wnieść sprzeciw 
wobec decyzji kasacyjnej organu odwoławczego

Jeśli organ odwoławczy wydał decyzję o uchyleniu decyzji organu I instancji i przekazał mu sprawę do ponownego rozpatrzenia, wówczas strona niezadowolona z takiego obrotu sprawy ma prawo wnieść sprzeciw. Orzecznictwo potwierdza, że rolą tego instrumentu jest zmobilizowanie organu odwoławczego do wykonywania jego ustawowej funkcji, wynikającej z obowiązku dwukrotnego merytorycznego, a nie wyłącznie kontrolnego (formalnego) rozpatrzenia sprawy.

W myśl art. 64a k.p.a. od decyzji organu odwoławczego, w której tenże organ uchylił decyzję organu pierwszej instancji w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, nie przysługuje skarga. Jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw.

W tym miejscu warto wyjaśnić, że omawianą decyzję kasacyjną organ odwoławczy może wydać na podstawie art. 138 par. 2 k.p.a. w sytuacji, gdy rozpatrywana przez niego decyzja organu pierwszej instancji została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przy tym organ odwoławczy powinien wskazać, jakie okoliczności organ pierwszej instancji musi wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Jeżeli zaś organ pierwszej instancji dokonał w zaskarżonej decyzji błędnej wykładni przepisów prawa, które mogą znaleźć zastosowanie w sprawie – wówczas organ odwoławczy określa także wytyczne w zakresie wykładni tych przepisów.

Jednocześnie wskazać trzeba, że w myśl art. 136 k.p.a. organ odwoławczy może sam przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję. Co do zasady postępowanie wyjaśniające organu odwoławczego ma jedynie charakter dodatkowy i uzupełniający, jednak gdy decyzja organu pierwszej instancji została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie – na zgodny wniosek wszystkich stron zawarty w odwołaniu postępowanie to może zostać przeprowadzone w zakresie niezbędnym do rozstrzygnięcia sprawy. Takie postępowanie wyjaśniające może być również przeprowadzone, gdy jedna ze stron zawarła w odwołaniu wniosek w takim zakresie, a pozostałe strony wyraziły na to zgodę w terminie 14 dni od dnia doręczenia im zawiadomienia o wniesieniu odwołania, zawierającego powyższy wniosek. Przy czym art. 136 par. 4 k.p.a. zastrzega, że postępowania wyjaśniającego nie stosuje się, jeśli przeprowadzenie takiego postępowania przez organ odwoławczy byłoby nadmiernie utrudnione.

Strony postępowania, czyli kto

Co ciekawe art. 64b par. 3 p.p.s.a. wprost stanowi, że w sprawach wszczętych przez wniesienie sprzeciwu od decyzji nie znajdzie zastosowania art. 33 p.p.s.a. (w myśl którego osoba, która brała udział w postępowaniu administracyjnym, a nie wniosła skargi, jeżeli wynik postępowania sądowego dotyczy jej interesu prawnego, jest uczestnikiem tego postępowania na prawach strony). Zatem postępowanie sądowoadministracyjne wszczęte omawianym środkiem zaskarżenia jest postępowaniem, w którym mogą występować tylko dwa podmioty:

• organ, którego decyzja kasatoryjna została zakwestionowana, oraz
• podmiot wnoszący sprzeciw.

Potwierdził to NSA w wyroku z 18 grudnia 2020 r. (sygn. akt I OSK 2398/20), wskazując, że w postępowaniu sądowoadministracyjnym, wywołanym wniesieniem sprzeciwu – z mocy art. 64b par. 3 p.p.s.a. status strony posiadają tylko wnoszący sprzeciw oraz organ, co oznacza, że inne podmioty będące stroną w sprawie administracyjnej nie mogą brać udziału w takim postępowaniu sądowym.

W praktyce zatem może się okazać, że pozostałe strony nie będą miały wiedzy o toczącym się postępowaniu przed sądem administracyjnym.

Termin na wniesienie sprzeciwu: tylko 14 dni

Do sprzeciwu stosuje się odpowiednio przepisy o skardze, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej. Jednak jest przy tym istotna odrębność: termin na wniesienie sprzeciwu jest krótszy aniżeli w przypadku skargi – wynosi 14 dni liczonych od dnia doręczenia skarżącemu decyzji (art. 64b i 64c p.p.s.a.).

► Czy można wnieść sprzeciw bezpośrednio do sądu?

Zasadniczo przepisy przewidują pośredni tryb wnoszenia sprzeciwu do sądu. Zgodnie bowiem z art. 64c par. 2 p.p.s.a. sprzeciw od decyzji wnosi się za pośrednictwem organu, którego decyzja jest przedmiotem tego środka zaskarżenia. Ustawodawca dopuszcza jednak możliwość wniesienia sprzeciwu od decyzji bezpośrednio do sądu, co wynika z art. 64c par. 3 p.p.s.a., który stanowi, że termin, o którym mowa w par. 1, uważa się za zachowany, gdy przed jego upływem strona wniosła sprzeciw od decyzji wprost do sądu administracyjnego.

► Co jeśli strona przekroczy 14 dni na złożenie skargi z uwagi na to, że błędnie została poinformowana o terminie jej wniesienia?

Co do uchybienia terminowi w związku z błędnym pouczeniem organu, w orzecznictwie jednolicie przyjęto, że chociaż co prawda w treści art. 112 k.p.a. ustawodawca nie wskazał sprzeciwu, jednak zgodnie z art. 64b par. 1 p.p.s.a. do sprzeciwu od decyzji stosuje się odpowiednio przepisy o skardze. Tym samym należy przyjąć, że skutkiem prawnym ochrony wynikającej z art. 112 k.p.a. w przypadku wniesienia spóźnionego środka zaskarżenia do sądu, który wpłynął z zachowaniem terminu błędnie podanego w pouczeniu, jest obowiązek rozpatrzenia go przez sąd administracyjny bez potrzeby wnoszenia wniosku o przywrócenie terminu (tak np. wyrok WSA w Bydgoszczy z 28 grudnia 2017 r., sygn. akt II SA/Bd 1230/17).

Autokontrola organu odwoławczego

W art. 64c par. 5 p.p.s.a. ustawodawca przewidział natomiast możliwość przeprowadzenia autokontroli przez organ odwoławczy. W myśl tego przepisu może on w zakresie swojej właściwości uwzględnić sprzeciw od decyzji w całości w terminie czternastu dni od dnia jego otrzymania, uchylając zaskarżoną decyzję i wydając nową decyzję na podstawie art. 138 par. 1 albo 4 k.p.a.

Zgodnie z art. 138 par. 1 k.p.a. organ odwoławczy wydaje decyzję, w której utrzymuje w mocy zaskarżoną decyzję albo uchyla zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy, albo uchylając tę decyzję – umarza postępowanie pierwszej instancji w całości albo w części, albo umarza postępowanie odwoławcze.

Natomiast art. 138 par. 4 k.p.a. ma zastosowanie w sytuacjach, w których przepisy przewidują wydanie decyzji na blankiecie urzędowym. W takiej sytuacji, gdy istnieją podstawy do zmiany zaskarżonej decyzji, organ odwoławczy uchyla decyzję i zobowiązuje organ pierwszej instancji do wydania decyzji o określonej treści.

Gdy sprzeciw trafi do sądu

Ustawodawca uregulował również termin dla sądu na rozpoznanie sprzeciwu. Mianowicie zgodnie z art. 64d p.p.s.a. sąd rozpoznaje sprzeciw od decyzji w terminie trzydziestu dni od dnia jego wpływu. Co do zasady sprzeciw rozpoznawany jest na posiedzeniu niejawnym, sąd natomiast może przekazać sprawę do rozpoznania na rozprawie. Taka regulacja ma przyspieszyć rozpoznanie tego rodzaju spraw.

Warto zwrócić uwagę na ugruntowane stanowisko sądów administracyjnych, że braki w postępowaniu dowodowym nie mogą stanowić podstawy do zastosowania przez organ odwoławczy art. 138 par. 2 k.p.a. (czyli uchylenia decyzji w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania) jedynie w sytuacji, gdy organ odwoławczy ma możliwość skorzystania z art. 136 par. 1 k.p.a. Jeżeli zatem zachodzi potrzeba uzupełnienia postępowania wyjaśniającego, to w pierwszej kolejności organ odwoławczy powinien rozważyć zastosowanie art. 136 k.p.a., który stanowi, że organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję.

Dopiero gdy wykazane zostanie, że prowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego w oparciu o art. 136 k.p.a. okaże się niewystarczające, należy uchylić zaskarżoną decyzję oraz przekazać sprawę do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji (tak m.in. wyroki: WSA w Szczecinie z 2 października 2020 r., sygn. akt II SA/Sz 721/20; WSA w Poznaniu z 27 lutego 2020 r., sygn. akt IV SA/Po 1050/19; WSA w Rzeszowie z 3 marca 2020 r., sygn. akt II SA/Rz 1408/19; NSA z 16 kwietnia 2019 r., sygn. akt II GSK 918/17; NSA z 23 kwietnia 2020 r., sygn. akt II OSK 496/20).

Chodzi zatem o kontrolę organu pierwszej instancji w zakresie zasadności wydania decyzji kasacyjnej zamiast prowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego w oparciu o art. 136 k.p.a. albo zamiast merytorycznego rozpoznania sprawy.

Przesłanki do zbadania sprzeciwu

Orzecznictwo jednoznacznie wskazuje, że sąd rozpatrując sprzeciw zgodnie z art. 64e p.p.s.a. jest zobowiązany ocenić jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 par. 2 k.p.a. Oznacza to, że sąd musi ocenić, czy decyzja organu pierwszej instancji została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a jednocześnie, czy konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie (tak: wyrok WSA w Warszawie z 6 kwietnia 2018 r., sygn. akt VII SA/Wa 1553/17).

Jednocześnie sądy potwierdzają, że zastosowanie dyspozycji art. 138 par. 2 zdanie pierwsze k.p.a. jest uwarunkowane przesłankami procesowymi. „Pierwsza polega na tym, że doszło do naruszenia przepisów postępowania w trakcie postępowania zakończonego decyzją organu pierwszej instancji, zaś druga sprowadza się do tego, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Wykazanie zaistnienia tych przesłanek następuje na określonej podstawie materialnoprawnej. Tylko niewyjaśnienie istotnych okoliczności faktycznych zapisanych w hipotetycznym stanie faktycznym daje podstawy do ustalenia, że spełniona jest przesłanka, według której, konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie” – wskazał NSA w wyroku z 8 marca 2018 r. (sygn. akt I OSK 384/18).

Co oznacza sprzeciw od decyzji kasacyjnej

Głównym celem sprzeciwu od decyzji kasacyjnej jest powstrzymanie organów administracji publicznej drugiej instancji przed pochopnym uchylaniem decyzji i przekazywaniem sprawy do ponownego rozpatrzenia, zamiast jej merytorycznego rozstrzygnięcia. Jak celnie wskazał NSA w wyroku z 21 listopada 2018 r., sygn. akt II OSK 3069/18, „sprzeciw od decyzji kasatoryjnej powinien mobilizować organ odwoławczy do wykonania jego ustawowej funkcji wynikającej z obowiązku dwukrotnego merytorycznego, a nie wyłącznie kontrolnego rozpatrzenia sprawy”.©℗