Zakaz orzekania na niekorzyść odwołującego się 
od decyzji. Sprawdź, kto i kiedy może skorzystać z tej fundamentalnej zasady

Wyjątki dotyczą sytuacji, gdy pierwotna decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa lub rażącym naruszeniem interesu społecznego. Zawsze jednak organ musi wskazać, z jakich powodów odstąpił od zasady

„Organ odwoławczy nie może wydać decyzji na niekorzyść strony odwołującej się, chyba że zaskarżona decyzja rażąco narusza prawo lub rażąco narusza interes społeczny” – tak brzmi art. 139 kodeksu postępowania administracyjnego (dalej: k.p.a.). Z jednej strony przepis ten zawiera ważne wskazówki zarówno dla organu odwoławczego, jak i dla składającego odwołanie. W razie bowiem dylematu, czy warto je wnosić, odpowiedź jest jedna: warto, bo sytuacja prawna ukształtowana kwestionowaną decyzją zasadniczo nie może być zmieniona na niekorzyść w decyzji wydanej przez organ odwoławczy. Z drugiej jednak strony – stosowanie tego przepisu w praktyce sprawia organom duże problemy.

Zakaz nieorzekania na niekorzyść

Strona, której przysługuje odwołanie, musi mieć możliwość podjęcia swobodnej decyzji co do jego wniesienia. Skorzystanie z takiego prawa stanowi też potwierdzenie istnienia i stosowania zasady dwuinstancyjności postępowania – każdy ma prawo do dwukrotnego, pełnego rozpoznania jego sprawy.

Zasada nieorzekania na niekorzyść to także element zasady praworządności. Za wyrokiem Sądu Najwyższego z 24 czerwca 1993 r. (sygn. akt III ARN 33/93) wskazać trzeba, że respektowanie zakazu reformationis in peius w postępowaniu odwoławczym to jedna z fundamentalnych zasad prawa procesowego w demokratycznym państwie prawa. Posługiwanie się przez administrację art. 139 k.p.a. musi być zawsze poddawane niezwykle wnikliwej kontroli sądu.

Decyzja kasacyjna w orzecznictwie i doktrynie

Decyzja organu odwoławczego, na mocy której doszło do uchylenia badanej decyzji organu I instancji (czyli decyzja kasacyjna) także może być uznana za decyzję wydaną na niekorzyść odwołującego się. Jednak nie w każdym przypadku, wszak bowiem duża część składanych odwołań zawiera wniosek o uchylenie zaskarżonej decyzji i skierowanie sprawy do ponownego rozpoznania.

NSA w wyroku z 23 kwietnia 2014 r. (sygn. akt II OSK 1385/13) wskazał, że organ nie może wydać decyzji mniej korzystnej dla strony odwołującej się niż decyzja dotychczasowa. „Wobec powyższego nie można podzielić stanowiska (…), iż decyzja kasacyjna nie jest decyzją merytoryczną, rozstrzygającą sprawę co do istoty, a zatem nie może rozstrzygać sprawy na niekorzyść skarżącego, mając charakter wyłącznie formalno-prawny. Powyższe stanowisko (…) jest błędne, bowiem zakaz „reformationis in peius” wiąże organ odwoławczy przy rozstrzygnięciu sprawy zarówno merytorycznie, jak i kasacyjnie na podstawie art. 138 par. 1 pkt 2 k.p.a. Bowiem w sytuacji, gdy organ odwoławczy uchyla decyzję organu I instancji przyznającej stronie uprawnienie w niniejszej sprawie – status strony – i umarza postępowanie przed organem I instancji, to takie rozstrzygnięcie niewątpliwie pogarsza sytuację strony, bowiem traci ona uprawnienie, którym dysponowała do czasu wydania decyzji organu odwoławczego” – wskazał NSA.

Problem, czy decyzja kasacyjna jest decyzją niekorzystną, nie jest do końca jednoznacznie rozstrzygnięty w orzecznictwie i piśmiennictwie. W doktrynie wskazuje się jednak, że wydanie decyzji kasacyjnej przez organ odwoławczy stanowi wydanie decyzji na niekorzyść strony, ponieważ:

► przedłużenie się postępowania administracyjnego w wyniku wydania decyzji kasacyjnej może stanowić naruszenie zasady szybkości postępowania i oznaczać dla strony odwołującej się rzeczywistą dolegliwość;

► uchylenie decyzji organu I instancji przyznającej stronie uprawnienie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania temu organowi pogarsza sytuację strony w tym sensie, że „strona traci uprawnienie, którym dysponowała do czasu wydania decyzji odwoławczej i pewność, że decyzja organu I instancji przywróci jej to uprawnienie, tym bardziej, że decyzja kasacyjna nie może zawierać wskazań, które przesądzałyby o treści ponownej decyzji organu I instancji” (zob. M. Jaśkowska, A. Wróbel, „KPA. Komentarz”, 2000, s. 512; R. Hauser, M. Wierzbowski (red.), „Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz”. Wyd. 8, Warszawa 2023, komentarz do art. 139 KPA, Legalis.

Gdy odwołań jest kilka

Zakaz reformationis in peius nie ma przymiotu bezwzględnej gwarancji. Zakaz jest związany z prawem strony, która wniosła odwołanie. W przypadku wielości stron występujących w postępowaniu ochrona wyznaczona zakresem omawianego zakazu udzielona jest jedynie stronie, która wniosła odwołanie. A więc inaczej mówiąc: na stosowanie omawianej zasady nie mogą powoływać się strony, które odwołania nie wniosły.

Mówimy tutaj zatem o ograniczonym zakresie podmiotowym zakazu, na co zwrócił uwagę m.in. NSA w wyroku z 6 lutego 2020 r. (sygn. akt II OSK 181/20), wskazując jednoznacznie, że zakaz ukształtowany w art. 139 k.p.a. łączy się z niedopuszczalnością orzekania przez organ odwoławczy tylko na niekorzyść odwołującej się strony, a nie tych stron, które nie wniosły odwołania. Podobnie wskazał także NSA w wyroku z 13 kwietnia 2023 r. (sygn. akt II OSK 1282/22).

Jak rozumieć „niekorzyść strony odwołującej się”

Według NSA (wyrok z 20 kwietnia 2021 r., sygn. akt III OSK 75/21) „w doktrynie i orzecznictwie nie budzi wątpliwości, że możliwość dokonania «reformationis in peius», a więc orzeczenia na niekorzyść strony odwołującej się, związana jest z decyzją organu odwoławczego, w której uchyla decyzję organu I instancji w całości lub w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy, a więc tzw. decyzją reformatoryjno-merytoryczną (…). Nie są natomiast co do zasady orzeczeniami na niekorzyść rozstrzygnięcia o charakterze formalnym, procesowym, w tym wydanie decyzji kasacyjnej na podstawie art. 138 par. 2 k.p.a. Oznacza to, że przez «niekorzyść» w rozumieniu art. 139 k.p.a. należy rozumieć niekorzyść lub uszczerbek w materialnoprawnej sytuacji odwołującej się strony. Dla oceny, czy doszło do naruszenia tak określonego zakazu reformationis in peius, niezbędne jest porównanie osnowy decyzji organu I instancji oraz decyzji organu odwoławczego”.

W powyższym uzasadnieniu wyroku NSA wyraźnie wskazał, że decyzja kasacyjna nie jest zasadniczo niekorzystna. Nie stoi to jednakże w sprzeczności z przywołanym obok orzeczeniem NSA z 23 kwietnia 2014 r. (sygn. akt II OSK 1385/13). „Niekorzyść” należy bowiem oceniać w odniesieniu do każdej indywidualnej sprawy i sytuacji prawnej strony. Podobnie NSA przyjął też w wyroku z 12 grudnia 2023 r. (sygn. akt II OSK 771/21).

W innych wyrokach NSA wskazał ponadto:

► „Nie można przyjąć, że podwyższanie wymiaru administracyjnej kary pieniężnej nie jest zmianą orzeczenia na niekorzyść strony odwołującej. Przez «niekorzyść» w rozumieniu art. 139 k.p.a. należy rozumieć niekorzyść lub uszczerbek w materialnoprawnej sytuacji odwołującej się strony. Dla oceny, czy doszło do naruszenia tak określonego zakazu reformationis in peius niezbędne jest porównanie osnowy decyzji organu I instancji oraz decyzji organu odwoławczego” (por. wyrok NSA z 19 października 2021 r., sygn. akt III OSK 3993/21).

► „Ocena pogorszenia sytuacji odwołującego się, mimo iż odnosząca się do tej indywidualnej sytuacji, musi być oceną obiektywną. «Niekorzyścią» w rozumieniu art. 139 k.p.a. jest obiektywne pogorszenie sytuacji prawnej strony odwołującej się wskutek wydania decyzji przez organ odwoławczy, a o tym czy takie pogorszenie sytuacji następuje należy wnioskować na podstawie zestawienia osnowy decyzji organu I instancji z rozstrzygnięciem (projektowanym rozstrzygnięciem) organu odwoławczego” (por. wyrok NSA z 26 kwietnia 2022 r., sygn. akt II GSK 1939/18).

przykład 1

Wyjątki od zasady

Omawiany przepis przewiduje dwa wyjątki. Zasada orzekania na niekorzyść nie obowiązuje, gdy zaskarżona decyzja:

• rażąco narusza prawo lub
• rażąco narusza interes społeczny.

Wystąpienie tych okoliczności bada organ procedujący sprawę w II instancji. Odstąpienie przez organ odwoławczy od stosowania zasady orzekania na niekorzyść – jako jednej z fundamentalnych zasad prawa procesowego, stanowiącej doniosłą gwarancję dla składającego odwołanie, że korzystając z możliwości złożenia odwołania nie pogorszy swojej sytuacji prawnej – wymaga wykazania w uzasadnieniu decyzji powodów, dla których przyjęto, że rozstrzygnięcie takie jest dopuszczalne w świetle art. 139 k.p.a. (por. wyrok NSA z 10 grudnia 2020 r., sygn. akt II OSK 356/20).

Ocena jednak, czy w danej sprawie wystąpiła którakolwiek z powyższych przesłanek, wcale nie jest prosta. Jak je rozumieć, wskazał WSA w Warszawie w wyroku z 20 września 2007 r. (sygn. akt VI SA/Wa 1111/07).

► Rażące naruszenie prawa – warunek odstąpienia od zakazu orzekania na niekorzyść strony jest rozumiany jako przekroczenie prawa w sposób jasny, niedwuznaczny i ma miejsce wtedy, gdy łącznie zostaną spełnione dwie przesłanki. Pierwsza jest następująca: treść decyzji musi pozostawać w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią przepisu prawa, tzn. istnienie tej sprzeczności da się ustalić poprzez proste ich zestawienie. Natomiast druga przesłanka wymaga, aby naruszenie prawa było tego rodzaju, iż będzie ono prowadzić do niemożności zaakceptowania owej decyzji jako aktu wydanego przez organ praworządnego państwa. Dodatkowo wstępnym warunkiem uznania, iż nastąpiło rażące naruszenie prawa, jest stwierdzenie, iż w „zakresie objętym konkretną decyzją administracyjną obowiązywał niewątpliwy stan prawny”.

► Rażące naruszenie interesu społecznego – nie jest samoistnym kryterium odstąpienia od zakazu wyrażonego w art. 139 k.p.a. „Wchodzi ono w grę dopiero wówczas, gdy w postępowaniu odwoławczym zostanie stwierdzona wadliwość decyzji, chociażby nie w rażącym stopniu” – stwierdził WSA. I dodał, że „obowiązkiem organu, który odstępuje od analizowanego zakazu, jest szczegółowe wykazanie, że zaskarżona decyzja rażąco narusza prawo lub interes społeczny”.

Decyzje organu odwoławczego

Zakaz „reformationis in peius” z natury rzeczy nie może się odnosić do decyzji organu odwoławczego, utrzymującej w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji, ponieważ decyzja taka nie zmienia sytuacji prawnej strony.

Także ustalenie przez organ odwoławczy stanu faktycznego sprawy, który jest „mniej korzystny” dla strony niż ustalony pierwotnie, nie jest naruszeniem art. 139 k.p.a., ponieważ nie stanowi ono rozstrzygnięcia sprawy (por. wyrok WSA w Krakowie z 24 marca 2022 r., sygn. akt III SA/Kr 1103/21).

► Co może zrobić strona odwołująca się od decyzji, jeśli organ odwoławczy naruszył zasadę „reformationis in peius”?

Naruszenie przez organ odwoławczy zasady orzekania na niekorzyść to rażące naruszenie prawa przez ten organ. Kontroli decyzji dokonuje sąd administracyjny. Decyzja ta powinna zostać wyeliminowana z obrotu prawnego, tak by strona postępowania miała zagwarantowane prawo do rzetelnego i dwukrotnego rozpoznania swojej sprawy. ©℗