Kiedy rada gminy może skrócić 14-dniowe vacatio legis uchwały? [poradnia samorządowa]

Kiedy rada gminy może skrócić 14-dniowe vacatio legis uchwały? Kto może utworzyć stanowisko do spraw współpracy z organizacjami pozarządowymi? Czy regulamin targowisk może określać rodzaje towarów, którymi wolno handlować w wyznaczonych miejscach? Odpowiadamy na pytania czytelników

Nie, data wejścia w życie uchwały jest nieprawidłowa, gdyż narusza zasadę, która zobowiązuje lokalnego prawodawcę do ogłaszania aktów normatywnych z co najmniej 14-dniowym vacatio legis (który oznacza okres między publikacją aktu prawnego a jego wejściem w życie).

W analogicznym stanie faktycznym wojewoda dolnośląski w rozstrzygnięciu nadzorczym z 21 stycznia 2025 r. (nr PN–N.4131.192.1.2025.MF) wyjaśnił, że adresaci przepisów podwyższających stawki opłat za usuwanie pojazdów powinni mieć odpowiedni czas na przygotowanie się do nowej sytuacji prawnej spowodowanej podjętą uchwałą. Uchwała ta bowiem będzie rodzić dla nich bezpośrednie konsekwencje finansowe. Zdaniem organu należy wykluczyć możliwość skracania vacatio legis w stosunku do uchwał nakładających na adresatów obowiązki, zwiększających obciążenia, pozbawiających nabytych uprzednio uprawnień czy ograniczających te uprawnienia. Dokonywanie zmian w prawie nie może – z uwagi na obowiązywanie art. 2 Konstytucji RP – zaskakiwać adresatów norm prawnych.

Wojewoda dodał, że w przypadku omawianej uchwały nie zostały spełnione warunki dla skrócenia 14-dniowego vacatio legis z ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (dalej: u.o.a.n.). Zwiększenie obowiązków mieszkańców powiatu przepisami prawa miejscowego, które wchodzą w życie w terminie krótszym niż 14 dni, godzi w zasadę demokratycznego państwa prawa. Tymczasem kwestionowana uchwała została opublikowana w dzienniku urzędowym województwa 30 grudnia 2024 r., a więc zgodnie z intencją rady weszła w życie bez zachowania 14-dniowego vacatio legis.

Wojewoda przypomniał, że zgodnie z art. 4 u.o.a.n. akty normatywne zawierające przepisy powszechnie obowiązujące, ogłaszane w dziennikach urzędowych wchodzą w życie po upływie 14 dni od dnia ich ogłoszenia, chyba że dany akt normatywny określi termin dłuższy. Wskazał również wyjątki pozwalające na:

1) skrócenie vacatio legis poniżej 14 dni,

2) pominięcie vacatio legis,

3) nadanie aktowi wstecznej mocy obowiązującej.

I tak w myśl art. 4 ust. 2 u.o.a.n. w uzasadnionych przypadkach akty normatywne mogą wchodzić w życie w terminie krótszym niż 14 dni, a jeżeli ważny interes państwa wymaga natychmiastowego wejścia aktu w życie i zasady demokratycznego państwa prawnego nie stoją temu na przeszkodzie – dniem wejścia w życie może być dzień jego ogłoszenia w dzienniku urzędowym. Z kolei art. 5 u.o.a.n. przewiduje, że art. 4 nie wyłącza możliwości nadania aktowi normatywnemu wstecznej mocy obowiązującej, jeżeli zasady demokratycznego państwa prawnego nie stoją temu na przeszkodzie.

Wymogiem, jaki u.o.a.n. stawia prawodawcy chcącemu skrócić vacatio legis, jest „uzasadniony przypadek”. Oznacza to, że taki zabieg nie leży w swobodzie działania organu prawodawczego. Nie może on podjąć arbitralnej decyzji o ustaleniu vacatio legis krótszego, niż nakazuje u.o.a.n. Może to uczynić jedynie wtedy, gdy przemawiają za tym szczególne okoliczności uzasadniające skrócenie terminu pomiędzy ogłoszeniem aktu a jego wejściem w życie. Wojewoda podkreślił, że organ prawodawczy musi uzasadnić takie działanie. Właściwym do tego miejscem jest uzasadnienie samego aktu normatywnego. Od prawodawcy lokalnego należy bowiem wymagać, by przedstawił przekonujące uzasadnienie dla danego przypadku skrócenia okresu vacatio legis i wykazał w nim argumenty umożliwiające takie działanie. ©℗

Nie, wskazane postanowienia programu wykraczają poza zakres kompetencji rady gminy. Postanowienie, w którym rada zastrzegła prawo do przeprowadzenia kontroli na każdym etapie realizacji dofinansowanego zadania oraz oznaczyła zakres kontroli, a także ustaliła kwestie dotyczące osób upoważnionych do przeprowadzania kontroli jest bowiem modyfikacją art. 17 ustawy z 24 kwietnia 2003 r. o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie (dalej: u.d.p.p.). Tym samym rada przekroczyła ustawową delegację.

W myśl art. 17 u.d.p.p. organ administracji publicznej zlecający realizację zadania publicznego może dokonywać kontroli i oceny realizacji zadania, w szczególności:

• stopnia realizacji zadania;
• efektywności, rzetelności i jakości realizacji zadania;
• prawidłowości wykorzystania środków publicznych otrzymanych na realizację zadania;
• prowadzenia dokumentacji związanej z realizowanym zadaniem.

Wojewoda śląski w rozstrzygnięciu nadzorczym z 6 grudnia 2024 r. (nr NPII.4131.1.907.2024) stwierdził, że „rada gminy nie posiada upoważnienia do określania w treści programu zasad kontroli i oceny realizacji zadań powierzonych organizacjom pozarządowym oraz podmiotom wymienionym w art. 3 ust. 3 u.d.p.p.”.

Poza tym nieprawidłowe są regulacje w programie, w którym rada gminy ustanowiła stanowisko pracownika do spraw współpracy z organizacjami, przyporządkowując mu określony katalog zadań. Wojewoda wskazał, że ta materia – zgodnie z art. 33 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym (dalej: u.s.g.) – należy do wyłącznej kompetencji wójta (burmistrza, prezydenta miasta), który określa m.in. organizację urzędu gminy w drodze zarządzenia. Ponadto art. 33 ust. 3 u.s.g. mówi, że wójt jest kierownikiem urzędu gminy, a ust. 5 tego przepisu – że jest on zwierzchnikiem służbowym pracowników urzędu, a tym samym to w jego kompetencji leży zlecanie poszczególnym komórkom organizacyjnym urzędu określonych zadań. Należy także zwrócić uwagę na art. 30 ust. 2 pkt 2 u.s.g., zgodnie z którym to do kompetencji wójta należy szczegółowe określanie sposobu wykonania uchwały rady gminy. Tym samym rada przyjęła powyższe regulacje bez podstawy prawnej, przez co wkroczyła w sferę uprawnień wójta (por. rozstrzygnięcie nadzorcze wojewody: podkarpackiego z 12 stycznia 2024 r., nr P.II.4131.2.7.2024, i wojewody kujawsko-pomorskiego z 27 grudnia 2024 r., nr 76/2024).

Również sądy administracyjneniejednokrotnie wyjaśniały specyfikę uchwały wprowadzającej program współpracy gminy z organizacjami pozarządowymi. I tak NSA w wyroku z 12 października 2017 r. (sygn. akt I OSK 2687/16) podał, że uchwalany corocznie przez radę gminy program jest aktem o charakterze planistycznym, wyznaczającym pewne kierunki i cele działania dla organu wykonawczego. Na jego podstawie organ wykonawczy prowadzi działalność w sferze zadań publicznych, o których mowa w art. 4 u.d.p.p., we współpracy z organizacjami pozarządowymi i podmiotami wymienionymi w art. 3 ust. 3 u.d.p.p., czyli np. stowarzyszeniami jednostek samorządu terytorialnego czy spółdzielniami socjalnymi.

Wobec tego program zakreśla dla wójta ramy współdziałania gminy z organizacjami. Natomiast do wójta należy realizacja kompetencji – poszczególnych czynności – form bezpośredniej współpracy gminy i organizacji, które są uregulowane w przepisach ustawy, w tym np. ustalanie warunków realizacji świadczeń wiążących strony. I co ważne, rada gminy musi przestrzegać zasad rozdziału i zakresu kompetencji wójta – organu wykonawczego w obszarze zadań gminy ustalonych w tej ustawie oraz w przepisach szczególnych. Należy podkreślić, że „współpraca” w rozumieniu analizowanej kompetencji nie polega na władczym kształtowaniu obowiązków organizacji pozarządowych i innych podmiotów (por. wyrok NSA z 13 lipca 2023 r. sygn. akt III OSK 1795/22). ©℗

Nie, takie postanowienie nie jest zgodne z prawem, gdyż rada gminy może wprowadzać regulacje dotyczące handlu określonymi produktami tylko wtedy, gdy pozwalają na to przepisy ustaw. Ponadto w uchwale zaproponowanej przez radę gminy została naruszona zasada proporcjonalności i równego traktowania przedsiębiorców – w wyniku uchwały nie są równo traktowani sprzedawcy prowadzący sprzedaż innych towarów, których obrót jest dozwolony na terenie kraju. Takie stanowisko przedstawił również wojewoda mazowiecki w wydanym w podobnym stanie faktycznym rozstrzygnięciu nadzorczym z 21 stycznia 2025 r. (nr WP– I.4131.261.2024). W orzeczeniu tym wojewoda oceniał analogiczną jak w pytaniu regulację przyjętą przez radę jednej z podwarszawskich gmin. Na stanowiskach zlokalizowanych na terenie przy cmentarzu oraz na targowisku rada gminy ograniczyła możliwość handlu jedynie do sprzedaży kwiatów, zniczy i innych przedmiotów związanych z kultem religijnym. Wojewoda stwierdził, że takie wprowadzenie limitu rodzaju sprzedawanych towarów narusza art. 40 ust. 2 pkt 4 ustawy o samorządzie gminnym (w myśl którego organy gminy mogą wydawać akty prawa miejscowego w zakresie zasad i trybu korzystania z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej). Dodał ponadto, że przedmiotowa uchwała bezpośrednio dotyczy działalności gospodarczej na terenie gminy. Dlatego w ramach oceny zgodności z prawem wprowadzonych zasad handlu należy zbadać ich zgodność z zasadami konstytucyjnymi chroniącymi przedsiębiorców, a także zgodność z przepisami ustawy z 6 marca 2018 r. – Prawo przedsiębiorców (dalej: p.p.). Podkreślił, że w myśl art. 20 Konstytucji RP społeczna gospodarka rynkowa jest oparta m.in. na wolności działalności gospodarczej i stanowi podstawę ustroju gospodarczego. Oznacza to, że wolność gospodarcza jest uważana za warunek funkcjonowania gospodarki rynkowej, a zatem ustawodawca, a tym bardziej uchwałodawca, nie może wolności działalności gospodarczej reglamentować w sposób dowolny. Artykuł 22 Konstytucji RP stawia dwa warunki: w płaszczyźnie formalnej wymaga, by ograniczenie było wprowadzone w drodze ustawy, w płaszczyźnie materialnej zaś, by uzasadnione było „ważnym interesem publicznym”. Zdaniem wojewody tworzenie przepisów ograniczających swobodę działalności gospodarczej jest niezgodne z art. 20 i art. 22 Konstytucji RP. Istotny jest w tym miejscu także art. 31 ust. 1 i 3 Konstytucji RP, zgodnie z którym ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej albo wolności i praw innych osób. Ograniczenia te nie mogą naruszać istoty wolności i praw. Ponadto wojewoda zauważył, że uzupełnieniem wskazanych przepisów jest p.p. „Preambuła tej regulacji stanowi, że: «kierując się konstytucyjną zasadą wolności działalności gospodarczej, a także innymi zasadami konstytucyjnymi mającymi znaczenie dla przedsiębiorców i wykonywanej przez nich działalności gospodarczej, w tym zasadami praworządności, pewności prawa, niedyskryminacji oraz zrównoważonego rozwoju, uznając, że ochrona i wspieranie wolności działalności gospodarczej przyczyniają się do rozwoju gospodarki oraz do wzrostu dobrobytu społecznego, dążąc do zagwarantowania praw przedsiębiorców oraz uwzględniając potrzebę zapewnienia ciągłego rozwoju działalności gospodarczej w warunkach wolnej konkurencji uchwala się» przedmiotową ustawę. W myśl art. 8 p.p. przedsiębiorca może podejmować wszelkie działania, z wyjątkiem tych, które zakazują przepisy prawa” – wskazał wojewoda. ©℗