Czy rada gminy może ustalić zerową stawkę opłaty za pobyt w klubie dziecięcym? [Poradnia samorządowa]

Rada gminy nie może zrezygnować z pobierania opłaty za pobyt dziecka w klubie dziecięcym. Jak wyjaśnił wojewoda podlaski w rozstrzygnięciu nadzorczym z 4 października 2024 r. (nr NK-II.4131.178.2024.AB), opłata za pobyt dziecka w klubie dziecięcym powinna być ustalona na poziomie wydatków i nie może być jedynie wyrazem arbitralnego stanowiska podmiotu ustalającego jej wysokość. Musi ona wynikać z określonych ustaleń i mieć umocowanie w wyliczeniach ekonomicznych. Zatem powinna być ekwiwalentna do udziału rodziców w pokryciu kosztów pobytu dziecka w klubie dziecięcym (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 1 października 2013 r., sygn. akt I OSK 1236/13). Organ nadzoru także podkreślił, że nie sposób stwierdzić, by opłata w wysokości 0 zł mogła odpowiadać rzeczywistym kosztom pobytu dziecka w klubie dziecięcym, a tym samym, by była odpowiednia do kosztu świadczenia udzielanego przez gminną jednostkę organizacyjną powołaną do realizacji tego zadania. Wojewoda wytłumaczył, że opłatę można zdefiniować jako przymusową odpłatność, nakładaną przez władze publiczne za świadczenie oferowane na rzecz obywatela. Istnieje więc charakterystyczny dla opłat związek przyczynowy między świadczeniem pieniężnym dłużnika (opłatą) a świadczeniem wzajemnym administracji publicznej. Opłata jest instytucją prawnofinansową, której istotną cechą jest ekwiwalentność. Pobiera się ją w związku z wyraźnie wskazanymi usługami i czynnościami organów państwowych lub samorządowych, dokonywanymi w interesie konkretnych podmiotów. Opłata stanowi zatem swoistą zapłatę za uzyskanie zindywidualizowanego świadczenia oferowanego przez podmiot prawa publicznego (tak: wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z 5 sierpnia 2010 r., sygn. akt II SA/Sz 509/10).

Podstawę prawną podjęcia uchwały stanowi art. 58 ust. 1 ustawy o opiece nad dziećmi w wieku do lat 3. Przepis ten mówi, że wysokość opłaty za pobyt dziecka w żłobku lub klubie dziecięcym utworzonym przez jednostki samorządu terytorialnego albo u dziennego opiekuna zatrudnionego przez jednostkę samorządu terytorialnego oraz maksymalną wysokość opłaty za wyżywienie ustalają, w drodze uchwały, odpowiednio rada gminy, rada powiatu lub sejmik województwa. ©℗

Kto ma kompetencje do wskazania administratora siłowni zewnętrznych?

Nie, wskazane zapisy regulaminu korzystania z siłowni zewnętrznych są wadliwe. Pierwszy zapis wkracza w materię, która jest już uregulowana aktami wyższego rzędu (m.in. art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy o gospodarce komunalnej; dalej: u.g.k.), a ponadto modyfikuje art. 32 ust. 2 pkt 3 ustawy o samorządzie powiatowym, zgodnie z którym do zadań zarządu powiatu należy m.in. gospodarowanie mieniem powiatu.

Jak wynika z art. 4 ust. 1 pkt 1 u.g.k., jeżeli przepisy szczególne nie stanowią inaczej, organy stanowiące jednostek samorządu terytorialnego postanawiają o wyborze sposobu prowadzenia i form gospodarki komunalnej. Rada może więc jedynie określić sposób i formę prowadzenia gospodarki komunalnej. Z przytoczonej normy kompetencyjnej nie można natomiast wyinterpretować upoważnienia dla rady powiatu do wskazania imiennie oznaczonego podmiotu wykonującego to zadanie (tak wojewoda kujawsko-pomorski w rozstrzygnięciu nadzorczym z 4 października 2024 r., nr 54/2024). Zatem to do kompetencji zarządu powiatu należy decyzja, czy będzie on samodzielnie wykonywał ten zarząd, czy też powierzy go administratorowi, a także jaki będzie zakres zadań i sposób ich realizacji przez ustanowionego administratora. Tych kompetencji organ wykonawczy powiatu nie może przekazać na rzecz rady (por. wyroki wojewódzkich sądów administracyjnych: w Łodzi z 19 stycznia 2023 r., sygn. akt III SA/Łd 703/22; we Wrocławiu z 30 września 2014 r., sygn. akt III SA/Wr 476/14, oraz wyrok NSA z 21 września 2007 r., sygn. akt II FSK 1008/06).

Oznacza to, że postanowienie regulaminu określające administratora siłowni rada powiatu podjęła bez podstawy prawnej. Analogicznie należy ocenić drugi zapis regulaminu. Ustawodawca upoważnia organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego do tworzenia aktów prawa miejscowego, które – biorąc pod uwagę miejscowe uwarunkowania – mają szczegółowo uregulować prawa i obowiązki adresatów takich przepisów. Rada nie posiada kompetencji do odsyłania w regulaminie do przepisów odrębnych, które i tak już przecież obowiązują niezależnie od takiego odesłania. Jak trafnie wskazał WSA we Wrocławiu w wyroku z 8 lipca 2014 r. (sygn. akt III SA/Wr 96/14), przepis wynikający z aktu uchwalonego przez organ stanowiący JST na podstawie upoważnienia ustawowego nie może rozstrzygać o obowiązkach wynikających z innych ustaw, których obowiązywanie jest niezależne od woli rady. „Powinność przestrzegania przepisów przeciwpożarowych wynika zaś wprost z przepisów ustaw i wydanych na ich podstawie aktów wykonawczych” – dodał WSA we Wrocławiu. Podobny pogląd wyraził WSA w Łodzi w wyroku z 31 maja 2023 r. (sygn. akt II SA/Łd 384/23). Przypomniał on, że obowiązek przestrzegania przepisów przeciwpożarowych wynika już z ustawy o ochronie przeciwpożarowej, a odpowiedzialność za naruszenie tych obowiązków – z art. 82 par. 1 kodeksu wykroczeń. ©℗

Czy burmistrz może sprawować nadzór nad miejską biblioteką publiczną?

Radni nie mogli ustanowić nadzoru prezydenta nad biblioteką. Jak wyjaśnił wojewoda lubelski w rozstrzygnięciu nadzorczym z 8 października 2024 r. (nr PN-II.4131.346.2024), instytucje kultury mogą rozpocząć działalność z chwilą wpisu do rejestru prowadzonego przez organizatora. Wraz z dokonaniem tego wpisu instytucja kultury nabywa osobowość prawną i staje się odrębnym od organizatora podmiotem prawa, który może samodzielnie występować w obrocie prawnym. Organ nadzoru także zauważył, że choć instytucja kultury funkcjonuje dzięki środkom finansowym przeznaczonym w budżecie gminy na jej działalność, to jednak jej działalnością kieruje dyrektor, w tym podejmuje działania w ramach przyznanych w budżecie gminy środków.

Warto zauważyć, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w wyroku z 25 marca 2021 r. (sygn. akt IV SA/Po 1643/20) wskazał, że jakkolwiek ustawodawca literalnie reguluje kwestię określenia nazwy jednostki sprawującej nadzór merytoryczny nad działalnością biblioteki, to żaden przepis nie przyznaje kompetencji do regulowania – w drodze statutu – innych niż merytoryczna form nadzoru nad działalnością bibliotek publicznych. Nie ulega wątpliwości, że z woli samego ustawodawcy, wyrażonej w art. 20 ust. 1 pkt 5 ustawy o bibliotekach (dalej: u.b.), sprawowanie nadzoru merytorycznego w zakresie realizacji przez powiatowe i gminne biblioteki publiczne określonych ustawą zadań należy do zadań wojewódzkiej biblioteki publicznej. Dlatego według WSA przyznanie nadzoru nad biblioteką prezydentowi miasta narusza art. 20 ust. 1 pkt 5 u.b. Postanowienie, na mocy którego nadzór nad biblioteką sprawuje organ wykonawczy JST, istotnie narusza prawo materialne, gdyż przekracza zakres upoważnienia ustawowego do wydania aktu prawa miejscowego o tej treści. Żaden z przepisów ustawy z 25 października 1991 r. o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej (dalej: u.d.k.) ani żaden z przepisów u.b. nie przyznaje organowi wykonawczemu JST nieograniczonych kompetencji nadzorczych w odniesieniu do samorządowej instytucji kultury. „Takich kompetencji nadzorczych nie można także wyinterpretować z przepisów ustawy z 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych” – dodał WSA. O tym, że przepis w statucie instytucji kultury przyznający organowi wykonawczemu uprawnienie w zakresie sprawowania bezpośredniego nadzoru nad funkcjonowaniem instytucji kultury jest sprzeczny z prawem, WSA w Poznaniu wypowiedział się także w wyroku z 3 kwietnia 2024 r. (sygn. akt IV SA/Po 147/24). Przyznał on, że ani u.d.k., ani u.b. nie daje podstaw do sprawowania nadzoru przez wójta, burmistrza lub prezydenta miasta nad domem kultury jako samorządową osobą prawną. Takich podstaw nie zawiera także ustawa o samorządzie gminnym ani inny akt prawny. Ponadto poznański WSA wskazał, że pojęcie bezpośredniego nadzoru nie ma definicji. W konsekwencji na podstawie przepisu statutu nie można jednoznacznie stwierdzić, jakie działanie organu wykonawczego w zakresie „bezpośredniego nadzoru” jest dopuszczalne. Natomiast przyjęcie, że nadzór włodarza miałby oznaczać kompetencje do kontrolowania i wpływania na działalność nadzorowanego podmiotu, narusza gwarantowaną ustawowo samodzielność instytucji kultury oraz art. 18a ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Zgodnie z tym przepisem działalność gminnych jednostek organizacyjnych kontroluje rada gminy, która w tym celu powołuje komisję rewizyjną. Poznański WSA wyjaśnił, że przyznanie włodarzowi kompetencji nadzorczych nad samorządową instytucją kultury stanowi nieuprawnione naruszenie samodzielności i autonomiczności instytucji kultury, wynikających z art. 14 ust. 1 u.d.k. ©℗