Jak szczegółowo rada gminy musi określać wydatki na opiekę nad bezdomnymi zwierzętami? [Poradnia samorządowa]

Wskazanie jedynie samej kwoty na realizację programu opieki nad bezdomnymi zwierzętami oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie gminy nie wypełnia delegacji zawartej w art. 11a ust. 5 ustawy o ochronie zwierząt (dalej: u.o.z.). Zgodnie ze stanowiskiem ukształtowanym w orzecznictwie sądów administracyjnych art. 11a ust. 5 u.o.z. bezwzględnie wymaga, by rada gminy szczegółowo i wyczerpująco określiła wysokość środków finansowych przeznaczonych na realizację programu oraz sposób wydatkowania tych środków poprzez wymienienie konkretnych zadań wykonywanych w ramach programu oraz wskazanie środków na realizację poszczególnych zadań (por. m.in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 22 września 2020 r., sygn. akt II OSK 1087/20). NSA w wyroku z 29 lipca 2020 r. (sygn. akt II OSK 997/20) podał, że określenie „sposób wydatkowania środków finansowych”, którego użył ustawodawca, oznacza „przedstawienie w programie, jako obligatoryjnego elementu, sposobu rozdysponowania puli środków finansowych przeznaczonych na poszczególne cele i założenia przyjęte w programie”.

Czym innym jest wskazanie sposobów realizacji celów programu, a czym innym konkretne i jednoznaczne ustalenie w ramach przewidzianych środków sposobów ich wydatkowania, które z oczywistych względów powinny być zgodne z celami i przyjętymi założeniami programu. Przez określenie sposobów wydatkowania należy rozumieć wskazanie konkretnych form ich wykorzystania, ukierunkowanych na osiągnięcie celów programu (por. także wyrok NSA z 14 czerwca 2017 r., sygn. akt II OSK 1001/17, oraz m.in. wyroki: Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z 29 stycznia 2019 r., sygn. akt II SA/Bd 1280/18; WSA w Krakowie z 30 marca 2021 r., sygn. akt II SA/Kr 104/21; WSA w Szczecinie z 21 kwietnia 2021 r., sygn. akt II SA/Sz 69/21; WSA w Warszawie z 31 stycznia 2021 r., sygn. akt IV SA/Wa 2572/19; WSA w Poznaniu z 7 grudnia 2022 r., sygn. akt IV SA/Po 712/22; WSA w Białymstoku z 29 listopada 2022 r. sygn. akt II SA/Bk 700/22).

Jak wskazał WSA w Poznaniu w wyroku z 26 października 2022 r. (sygn. akt IV SA/Po 515/22), „pominięcie określenia konkretnej wysokości środków przeznaczonych na realizację (sfinansowanie) poszczególnych celów wskazanych w uchwalonym (...) programie, a w konsekwencji brak wskazania sposobu wydatkowania tych środków na realizację tego programu, stanowi istotne naruszenie prawa, ponieważ kwestia określenia sposobu wydatkowania kwot na poszczególne zadania objęte programem ma zasadnicze znaczenie dla realizacji programu. W konsekwencji bowiem brak jest gwarancji, czy rzeczywiście każde z zadań wymienionych w programie będzie realizowane i w jakim zakresie finansowane. Dopiero powiązanie uchwalonej kwoty środków finansowych, przeznaczonych na realizację programu, z określonym sposobem ich wydatkowania pozwala przyjąć, że nie jest on fikcją i umożliwia faktycznie wykonanie poszczególnych zadań”.

Działając w zakresie ustawowej delegacji, rada gminy musi uregulować wszystkie kwestie uznane przez ustawodawcę za istotne w sposób całościowy i maksymalnie precyzyjny, tak aby stworzyć adresatom programu pewne warunki jego realizacji (tak: rozstrzygnięcie nadzorcze wojewody lubelskiego z 6 czerwca 2024 r., nr PN-II.4131.206.2024). ©℗

Dlaczego burmistrz nie może wskazać kręgu mieszkańców uprawnionych do konsultacji

Radni nie mogli zgodnie z prawem upoważnić burmistrza do określenia zasięgu terytorialnego konsultacji. Taka regulacja może prowadzić do nieuprawnionego zawężenia przez radę zakresu podmiotowego uprawnionych do konsultacji, a tym samym do istotnego naruszenia art. 5a ust. 1 i 2 ustawy o samorządzie gminnym (dalej: u.s.g.). Zgodnie z tymi przepisami w przypadkach przewidzianych ustawą oraz w innych sprawach ważnych dla gminy mogą być przeprowadzane na jej terytorium konsultacje z mieszkańcami gminy. Zasady i tryb przeprowadzania konsultacji z mieszkańcami gminy określa uchwała rady gminy. Jednak z art. 5a ust. 2 u.s.g. nie wynika upoważnienie do określania zasięgu terytorialnego czy też podziału terenu gminy na części w postaci jednostek pomocniczych lub grup jednostek pomocniczych. Taki podział może nastąpić jedynie na podstawie art. 5a ust. 6 u.s.g. w przypadku konsultacji, które dotyczą budżetu obywatelskiego (rozstrzygnięcie nadzorcze wojewody śląskiego z 5 września 2024 r., nr NPII.4131.1.735.2024). ©℗

Do ilu związków zawodowych gmina musi przesłać projekty uchwały regulującej czas pracy nauczycieli

Przedstawienie projektu powyższej uchwały tylko jednemu reprezentatywnemu związkowi zawodowemu narusza art. 19 ust. 1 ustawy o związkach zawodowych (dalej: u.z.z.). W myśl tego przepisu organizacja związkowa, reprezentatywna w rozumieniu ustawy o Radzie Dialogu Społecznego (dalej: ustawa o RDS), ma prawo opiniowania założeń i projektów aktów prawnych w zakresie objętym zadaniami związków zawodowych. Pogląd ten potwierdza rozstrzygnięcie nadzorcze wojewody zachodniopomorskiego z 25 lipca 2024 r. (nr P-1.4131.205.2024.KN). Wojewoda stwierdził w nim, że uprawnienie związków zawodowych wynikające z art. 19 ust. 1 u.z.z. jest niezależne od tego, czy osoby, na które rozciągają się skutki projektowanego aktu prawnego, przynależą do związku zawodowego. Wszystkie bowiem organizacje związków zawodowych, które spełniają kryterium reprezentatywności w rozumieniu u.z.z., uprawnione są do opiniowania wszystkich aktów prawnych dotyczących materii objętej zadaniami związków, niezależnie od faktycznej działalności związku na danym obszarze. Organ nadzoru jednocześnie wskazał, że obecnie kryterium reprezentatywności spełniają:

• Niezależny Samorządny Związek Zawodowy „Solidarność”,
• Ogólnopolskie Porozumienie Związków Zawodowych,
• Forum Związków Zawodowych.

Co istotne, uchwała określająca zasady udzielania oraz rozmiar zniżek tygodniowego obowiązkowego wymiaru godzin zajęć nauczycielom, którym powierzono stanowiska kierownicze w szkołach, podejmowana przez radę gminy na podstawie art. 42 ust. 6 oraz ust. 7 pkt 2 Karty nauczyciela, jest aktem prawa miejscowego. A to oznacza, że projekt tej uchwały powinny opiniować organizacje związkowe, reprezentatywne w rozumieniu ustawy o RDS. Wojewoda w przytoczonym wyżej dokumencie przypomniał również, że zgodnie z art. 19 ust. 2 u.z.z. organy władzy i administracji rządowej oraz organy samorządu terytorialnego kierują założenia albo projekty aktów prawnych do odpowiednich władz statutowych związku, określając termin przedstawienia opinii, który co do zasady nie może być krótszy niż 30 dni. Wyjątkowo termin ten może zostać skrócony do 21 dni ze względu na ważny interes publiczny. Skrócenie terminu wymaga jednak szczególnego uzasadnienia. Bieg terminu na przedstawienie opinii liczy się od następnego dnia roboczego, z wyłączeniem soboty, następującego po dniu przekazania założeń albo projektu wraz z informacją określającą termin przedstawienia opinii. Nieprzedstawienie opinii w wyznaczonym terminie uważa się za rezygnację z prawa jej wyrażenia. Ponadto wojewoda podał, że za reprezentatywne organizacje związkowe – w myśl art. 23 ust. 2 i 3 ustawy o RDS – uznaje się ogólnokrajowe związki zawodowe, ogólnokrajowe zrzeszenia (federacje) związków zawodowych i ogólnokrajowe organizacje międzyzwiązkowe (konfederacje), które spełniają łącznie następujące kryteria:

• zrzeszają więcej niż 300 tys. członków będących osobami wykonującymi pracę zarobkową,
• działają w podmiotach gospodarki narodowej, których podstawowy rodzaj działalności jest określony w więcej niż połowie sekcji Polskiej Klasyfikacji Działalności, o której mowa w przepisach o statystyce publicznej. ©℗

Podstawa prawna

Czy radni mogą ustalić wysokość wymaganego udziału w kosztach budowy lokali społecznej inicjatywy mieszkaniowej

Rada gminy nie mogła uregulować wskazanych kwestii. Takie stanowisko potwierdza rozstrzygnięcie nadzorcze wojewody zachodniopomorskiego z 26 lipca 2024 r. (nr P- 1.4131.223.2024.KD). Wojewoda wskazał w nim, że szczegółowe regulacje dotyczące kwestii partycypacji w kosztach budowy lokali mieszkalnych przez społeczną inicjatywę mieszkaniową zawiera ustawa o społecznych formach rozwoju mieszkalnictwa (dalej: u.s.f.r.m.). Z przepisów tego aktu wynika m.in., że osoba fizyczna może zawrzeć ze społeczną inicjatywą mieszkaniową umowę w sprawie partycypacji w kosztach budowy lokalu mieszkalnego, którego będzie najemcą (art. 29a ust. 1 u.s.f.r.m.). Kwota partycypacji w kosztach budowy lokalu mieszkalnego uzyskana od osób, które będą najemcą, w przypadku lokali mieszkalnych wybudowanych przy wykorzystaniu finansowania zwrotnego nie może przekroczyć 30 proc. kosztów budowy tego lokalu (art. 29a ust. 2 u.s.f.r.m.). Wskazać przy tym trzeba, że w świetle art. 8 ust. 3 ustawy o pomocy państwa w ponoszeniu wydatków mieszkaniowych w pierwszych latach najmu mieszkania (dalej: u.p.p.p.w.) rada gminy może nadać charakter bezwzględnie obligatoryjny części kryteriów wymienionych w ust. 2 tego przepisu, wśród nich nie ma jednak kryterium obowiązkowej partycypacji w kosztach budowy. Dodać należy, że regulamin rada wydała na podstawie art. 8 u.p.p.p.w., a zgodnie z nim organ stanowiący gminy określa w nim:

• zasady przeprowadzania naboru wniosków o zawarcie umowy najmu mieszkań, w tym dodatkowe kryteria pierwszeństwa oraz zasady przeprowadzania oceny punktowej dla tych dodatkowych kryteriów pierwszeństwa oraz dla kryterium pierwszeństwa, o którym mowa w art. 7a (posiadania przez najemcę wkładu oszczędnościowego gromadzonego na rachunku bankowym na cele mieszkaniowe),
• maksymalną wysokość miesięcznego dochodu gospodarstwa domowego lub obowiązkowej kaucji.

Na mocy art. 8 ust. 3 u.p.p.p.w. rada może w uchwale, o której mowa powyżej:

• nadać części dodatkowych kryteriów pierwszeństwa, charakter bezwzględnie obowiązujący,
• określić inne dodatkowe kryteria pierwszeństwa. ©℗

Podstawa prawna