W ostatnim czasie w mediach głośno jest o konieczności wdrożenia ochrony sygnalistów m.in. w organach samorządu i administracji. Jednak zazwyczaj mowa jest o zgłoszeniach wewnętrznych – czyli dokonywanych wewnątrz podmiotu prawnego, w którym doszło do naruszenia. [ramka 1] Natomiast w uśpieniu pozostaje temat zgłoszeń zewnętrznych. Tymczasem czas na wdrożenie wynikających z ustawy z 14 czerwca 2024 r. o ochronie sygnalistów (Dz.U. z 2024 r. poz. 928; dalej: u.o.s.) obowiązków dotyczących zgłoszeń zewnętrznych upłynie już 25 grudnia 2024 r. Do tego terminu organy publiczne muszą się uporać z wszystkimi kwestiami prawnymi oraz dopełnić wszystkich obowiązków wynikających z ustawy. W myśl bowiem art. 30 ust. 2 u.o.s. to właśnie organy publiczne będą zobowiązane do przyjmowania zgłoszeń zewnętrznych (oprócz rzecznika praw obywatelskich). Jednak w praktyce z uwagi na wprowadzoną przez ustawodawcę definicję organu publicznego i użycie w niej nieprecyzyjnego sformułowania (o czym dalej) wiele podmiotów może mieć problem z określeniem, czy również do nich odnosi się obowiązek wdrożenia kanału komunikacji w ramach zgłoszeń zewnętrznych.
Odrębny kanał
Zgłoszenie zewnętrzne to jedna ze ścieżek, w ramach której sygnalista będzie mógł zgłosić informacje o naruszeniu prawa (oprócz zgłoszenia wewnętrznego oraz ujawnienia publicznego).
► Zgłoszenie wewnętrzne to zgodnie z art. 2 pkt 16 u.o.s. ustne lub pisemne przekazanie podmiotowi prawnemu, czyli podmiotowi prywatnemu (np. przedsiębiorcy, na którego rzecz pracę świadczy co najmniej 50 osób) lub podmiotowi publicznemu (np. do urzędu miasta, szkoły), informacji o naruszeniu prawa. Przy czym dotyczy naruszenia dokonanego wewnątrz podmiotu prawnego.
► Zgłoszenie zewnętrzne to ustne lub pisemne przekazanie informacji o naruszeniu prawa do rzecznika praw obywatelskich lub organu publicznego (art. 2 ust. 17 u.o.s.). Jak wynika z art. 30 ust. 2 u.o.s., sygnalista, np. pracownik, może zgłosić naruszenie przepisów z pominięciem zgłoszenia wewnętrznego i od razu informację sygnalną przekazać do rzecznika praw obywatelskich albo do wybranego przez siebie organu publicznego, za pośrednictwem ustanowionych kanałów komunikacji. Kanały te mają przede wszystkim gwarantować poufność tożsamości sygnalisty. Jednocześnie sygnalista otrzymuje ochronę przed działaniami odwetowymi, o ile miał on uzasadnione podstawy sądzić, że jego informacja w chwili, gdy ją zgłaszał, jest prawdziwa oraz że dotyczy ona naruszenia prawa.
► Ujawnienie publiczne zgodnie z definicją zawartą w art. 2 pkt. 14 u.o.s. polega na podaniu informacji o nieprawidłowościach do wiadomości publicznej, czyli np. w mediach społecznościowych.
Sygnaliści dokonujący zgłoszenia, niezależnie od tego, czy jest to zgłoszenie wewnętrzne, zewnętrzne, czy publiczne, są objęci ochroną prawa, w tym m.in. zakazem działań odwetowych wobec nich (art. 12‒14 u.o.s.). Zakaz działań odwetowych oznacza, że jeśli pracownik zgłosi informację o naruszeniu – czy to w ramach zgłoszenia zewnętrznego, czy to wewnętrznego ‒ nie może z tego tytułu np. zostać zwolniony, zdegradowany, pozbawiony awansu. Ważne jest tutaj określenie: „z tego tytułu”. Jeśli bowiem sygnalista sam dopuścił się naruszenia, tzn. np. w sposób rażący naruszył swoje podstawowe obowiązki pracownicze, to pracodawca ma uzasadnione podstawy, aby go zwolnić – i może to zrobić. Powodem zwolnienia nie może być tylko sam fakt dokonania przez niego zgłoszenia. ©℗
Kto będzie przyjmował
Jakie zatem podmioty zaliczymy do wspomnianych organów publicznych, które będą musiały przyjmować zgłoszenia zewnętrzne? W art. 2 pkt 6 u.o.s. stanowi, że pod pojęciem organu publicznego należy rozumieć „naczelne i centralne organy administracji rządowej, terenowe organy administracji rządowej, organy jednostek samorządu terytorialnego, inne organy państwowe oraz inne podmioty wykonujące z mocy prawa zadania z zakresu administracji publicznej, właściwe do podejmowania działań następczych w dziedzinach wskazanych w art. 3 ust. 1”. Dodajmy, że chodzi tutaj o dziedziny, z obszaru których mogą być dokonywane zgłoszenia sygnalistów.
Naruszenia prawa, o których będzie można informować
Przypomnijmy, że u.o.s. umożliwi objęcie ochroną sygnalistów, czyli osób fizycznych, które zgłaszają lub ujawniają publicznie informację o naruszeniu prawa uzyskaną w kontekście związanym z pracą. Przy czym zgodnie z definicją zawartą w art. 3 u.o.s. naruszeniem prawa jest działanie lub zaniechanie niezgodne z prawem lub mające na celu obejście prawa, dotyczące:
1) korupcji,
2) zamówień publicznych,
3) usług, produktów i rynków finansowych,
4) przeciwdziałania praniu pieniędzy oraz finansowaniu terroryzmu,
5) bezpieczeństwa produktów i ich zgodności z wymogami,
6) bezpieczeństwa transportu,
7) ochrony środowiska,
8) ochrony radiologicznej i bezpieczeństwa jądrowego,
9) bezpieczeństwa żywności i pasz,
10) zdrowia i dobrostanu zwierząt,
11) zdrowia publicznego,
12) ochrony konsumentów,
13) ochrony prywatności i danych osobowych,
14) bezpieczeństwa sieci i systemów teleinformatycznych,
15) interesów finansowych Skarbu Państwa Rzeczypospolitej Polskiej, jednostki samorządu terytorialnego oraz Unii Europejskiej,
16) rynku wewnętrznego Unii Europejskiej, w tym publicznoprawnych zasad konkurencji i pomocy państwa oraz opodatkowania osób prawnych,
17) konstytucyjnych wolności i praw człowieka i obywatela – występujące w stosunkach jednostki z organami władzy publicznej i niezwiązane z dziedzinami wskazanymi w pkt 1–16. ©℗
Definicja ustanawia bardzo szeroki katalog podmiotów zobowiązanych. Spróbujmy zatem przybliżyć, jakie konkretnie organy ustawodawca miał na myśli. Ze wskazaniem większości z nich nie będzie problemu, w niektórych przypadkach pojawiają się jednak wątpliwości.
► Naczelne organy administracji rządowej to oczywiście prezes Rady Ministrów, Rada Ministrów, ministrowie, kierownicy określonych komitetów wchodzących w skład Rady Ministrów. System zgłoszeń zewnętrznych znajdzie się również u głównego inspektora pracy, generalnego inspektora ochrony danych osobowych, rzecznika praw pacjenta itp.
► Terenowe organy administracji rządowej to wojewodowie, kierownicy służb, inspekcji i straży (np. naczelnicy urzędów skarbowych, urzędów statystycznych, kuratorzy oświaty itd.). Ponadto do tej grupy zaliczymy komendantów państwowych straży pożarnych, komendantów policji, pozostałych inspektorów działających na szczeblu wojewódzkim i powiatowym (np. farmaceutycznych, inspekcji handlowej, ochrony środowiska, nadzoru budowlanego, weterynarii itp.).
► Organy jednostek samorządu terytorialnego to pojęcie bardzo szerokie. Organy te zdefiniowano w par. 2 pkt 6 ustawy z 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2024 r. poz. 572; dalej: k.p.a). Zgodnie z tą definicją do tej kategorii zaliczmy: organy gminy, powiatu, województwa, związków gmin, związków powiatów, wójta, burmistrza (prezydenta miasta), starostę, marszałka województwa oraz kierowników służb, inspekcji i straży działających w imieniu wójta, burmistrza (prezydenta miasta), starosty lub marszałka województwa, a ponadto samorządowe kolegia odwoławcze. Natomiast wyjaśnienie, jakie organy są organami gminy, powiatu i województwa, odnajdziemy we właściwych ustawach regulujących działalność samorządu – odpowiednio gminy, powiatu oraz województwa. Zgodnie z art. 11a ust. 1 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2024 r. poz. 609; ost.zm. Dz.U. z 2024 r. poz. 721) organami gminy są rada gminy oraz wójt (burmistrz, prezydent miasta). Organy powiatu zostały z kolei wymienione w art. 8 ust. 2 ustawy z 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (t.j. Dz.U. z 2024 r. poz. 107) i zaliczamy do nich radę powiatu oraz zarząd. Natomiast w art. 15 ustawy z 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (t.j. Dz.U. z 2024 r. poz. 566) wskazano, że organami tego samorządu są sejmik województwa oraz zarząd województwa.
►Czy do ustalenia procedury zgłoszeń zewnętrznych będą zobowiązane nie tylko te samorządy, które mają obowiązek wdrożenia zgłoszeń wewnętrznych, a więc również te w gminach liczących poniżej 10 tys. mieszkańców oraz zatrudniające poniżej 50 osób?
W przypadku zgłoszeń wewnętrznych ustawodawca uznał, że procedury zgłoszeń wewnętrznych nie muszą wdrażać u siebie te gminy i powiaty, które liczą poniżej 10 tys. mieszkańców. Jednak w rozdziale 4 u.o.s. dotyczącym zgłoszeń zewnętrznych nie znajdziemy żadnego analogicznego wyłączenia, co oznacza, że procedurę zgłoszeń zewnętrznych musi mieć u siebie każdy organ publiczny.
Problematyczna grupa
Nie jest do końca jasne, które grupy ustawodawca miał na myśli, stosując w u.o.s. określenie „inne organy państwowe oraz inne podmioty, które w ramach swojej działalności realizują zadania z zakresu administracji publicznej oraz są właściwe do podejmowania działań następczych w dziedzinach wymienionych w ustawie”. Kłopot wynika z tego, że zapisy u.o.s. nie są tutaj szczegółowe – odwołują się do niedookreślonej przesłanki „realizowania zadań z zakresu administracji publicznej” i jednocześnie nie powołują się na żadne pomocnicze regulacje, które mogą zawierać taką definicje.
Ustalenie katalogu tych podmiotów może być trudne, szczególnie że administracja publiczna zajmuje się bardzo wieloma szczegółowymi dziedzinami oraz działa za pomocą bardzo wielu organów i podmiotów. W uzasadnieniu do projektu u.o.s. zawarto wyjaśnienie, że chodzi tutaj o organy państwowe, pozostające poza strukturą administracji publicznej, które mogą załatwiać sprawy administracyjne w drodze indywidualnej decyzji (z mocy prawa lub na podstawie porozumień). Nie znajdujemy jednak w uzasadnieniu podobnej wskazówki dla przybliżenia, o jakich dokładnie „innych podmiotach realizujących z mocy prawa zadania z zakresu administracji publicznej” jest mowa.
Z pomocą mogą nam przyjść przepisy k.p.a, ponieważ zawarty w nim art. 5 par. 2 pkt 3 definiuje organy administracji publicznej i zalicza do nich m.in. inne organy państwowe oraz inne podmioty, gdy są one powołane z mocy prawa lub na podstawie porozumień do załatwiania spraw indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnych albo załatwianych milcząco. Do tej kategorii czy też kategorii innych podmiotów będziemy mogli zaliczyć m.in. dyrektora powiatowego urzędów pracy – bo jest on organem administracji publicznej, który realizuje zadania na podstawie ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy oraz w ramach swoich kompetencji jest upoważniony do wydawania decyzji administracyjnych (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z 24 listopada 2021 r., sygn. akt II SAB/Ke 141/21). Z kolei, co ciekawe, takie organizacje, jak: ośrodki pomocy społecznej, zarządy transportu miejskiego, zakłady gospodarki komunalnej, zarządy gospodarki wodnej w ocenie ekspertów nie wpisują się w definicje organu publicznego, ponieważ są to jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego. Z kolei dyrektorzy tych jednostek mogą już zostać uznani za organy administracji publicznej, ponieważ to oni wydają decyzje administracyjne w sprawach indywidualnych, a nie jednostka, która kierują. Taki wniosek można wywieść również z przepisów ustaw regulujących funkcjonowanie samorządu terytorialnego. Dla przykładu, zgodnie z art. 39 ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym rada gminy może upoważniać do określonych czynności organ wykonawczy jednostki pomocniczej oraz organy jednostek i podmiotów utworzonych w celu realizowania zdań gminy.
W tej sytuacji każdy organ państwowy oraz podmiot publiczny powinien się przyjrzeć swojej działalności i odpowiedzieć sobie na pytanie – czy realizuje powierzone zadania z zakresu administracji publicznej, a więc takie działania, które służą realizacji interesu publicznego oraz czy w związku z tym „posługuje się” przepisami z prawa administracyjnego. W praktyce już dziś wiele podmiotów, które mają wątpliwość w ustaleniu, czy powinny wdrożyć u siebie procedurę zgłoszeń zewnętrznych, zgłasza się kancelarii prawnych o pomoc w ustaleniu, czy są one objęte obowiązkiem z u.o.s. w zakresie zgłoszeń wewnętrznych, czy nie.
►Czy spółki komunalne są zobowiązane do wdrożenia u siebie procedury zgłoszeń zewnętrznych? Jak określić ich charakter prawny i czy te organizacje trzeba zaliczyć do organów państwowych albo innych podmiotów, które realizują zadania z zakresu administracji publicznej?
Niestety odpowiedź nie jest jednoznaczna. Zasadniczo one również mogą być uznane za „podmioty, które w ramach swojej działalności realizują zadania z zakresu administracji publicznej oraz są właściwe do podejmowania działań następczych w dziedzinach wymienionych w ustawie”. A to dlatego, że przepisy prawa dają możliwość upoważnienia dyrektorów spółek komunalnych, zarządów gospodarki komunalnej czy też innych zakładów realizujących zadania publiczne do załatwiania spraw z zakresu administracji publicznej. Jeżeli więc ustalimy w konkretnym przypadku, że zostały im powierzone takie zadania, to wówczas i te organy lub podmioty będą musiały zagwarantować możliwość dokonywania sygnalistom zgłoszeń zewnętrznych.
Dublowanie się kanałów w JST
Jak już wspomniano – w przypadku organów jednostek samorządu terytorialnego procedurę zgłoszeń zewnętrznych oraz kanały komunikacji obowiązkowo muszą ustanowić: w przypadku gmin – wójt, burmistrz albo prezydent miasta oraz rada gminy, w powiecie – rada powiatu i zarząd powiatu, na szczeblu wojewódzkim zaś – sejmik województwa oraz zarząd województwa. Problemem praktycznym, który budzi wątpliwości, jest to, czy w przypadku organów samorządu terytorialnego, a więc gminy, powiatu oraz województwa, faktycznie każdy z tych organów musi opracować osobną procedurę zgłoszeń zewnętrznych oraz zapewnić kanały komunikacji dla sygnalistów. Oznaczałoby to, że w ramach jednego samorządu będą funkcjonować dwie procedury zgłoszeń zewnętrznych. Jedna obsługiwana przez radę gminy albo powiatu bądź sejmik, a druga – przez wójta (burmistrza, prezydenta miasta), zarząd powiatu bądź zarząd województwa.
Czy jednak takie rozwiązanie ma swoje uzasadnienie? Czy nie lepiej stworzyć jeden dokument – procedurę oraz kanał, właściwy dla wszystkich organów danego samorządu terytorialnego? W rozmowach z przedstawicielami tych organów niejednokrotnie jest wyrażana opinia, że tego typu rozwiązanie jest dla nich niezrozumiałe, bo nie widzą sensu tworzenia w jednej strukturze, np. powiatu czy też gminy, dwóch odrębnych procedur obsługiwanych przez każdy z organów publicznych. Dodatkowo pojawiają się kwestie finansowe – takie dublowanie kanałów niepotrzebnie będzie mnożyć koszty. Organizacja całego procesu opracowania i wdrożenia kanałów zgłoszeń oraz zapewnienie całej infrastruktury, która przede wszystkim zagwarantuje poufność tożsamości sygnalisty, będzie wymagała nakładów finansowych. Konieczne będzie także zapewnienie kompetentnej osoby, mającej wiedzę prawniczą oraz z zakresu ochrony danych osobowych, która będzie obsługiwała kanały oraz wpływające od sygnalistów zgłoszenia. Dlatego samorządowcy zwracają się z pytaniami do ministerstw o możliwość stworzenia wspólnej procedury zgłoszeń zewnętrznych (analogicznie jak jest to w przypadku zgłoszeń wewnętrznych). Organy chciałyby połączyć siły i ustanowić procedurę wspólną, jak również wspólne kanały komunikacji, za pośrednictwem których sygnaliści będą mogli dokonywać zgłoszeń zewnętrznych.
Jednak lektura przepisów u.o.s. wskazuje, że nie pozwalają one organom samorządu terytorialnego na takie działanie – inaczej niż w przypadku procedury zgłoszeń wewnętrznych – nie przewidziano bowiem takiej możliwości. Biorąc pod uwagę brzmienie przepisów, każdy z podmiotów powinien zadbać o wdrożenie obowiązków we własnym zakresie. Dodatkowo taka konstrukcja ma swoje uzasadnienie w przepisach ustaw samorządowych: każdy organ – czy to rada gminy, powiatu, czy też zarząd powiatu bądź też zarząd województwa – ma określone, różne zadania. Jego funkcje w pełnieniu zadań publicznych są inne. Zatem może się okazać, że w konkretnej sprawie zgłoszonej przez sygnalistę działania następcze powinien podjąć np. nie zarząd powiatu, ale rada powiatu.
Zgłoszenie do RPO
Jak już wspomniano, z art. 30 ust. 2 u.o.s. wynika, że zgłoszenie zewnętrzne jest przyjmowane również przez rzecznika praw obywatelskich. W przypadku gdy zgłoszenie zewnętrzne trafi do rzecznika, to ten po jego wstępnej weryfikacji identyfikuje organ publiczny, który będzie właściwy do podjęcia działań następczych w sprawie zgłoszonej przez sygnalistę, czyli ustala, który organ ze względu na zakres swojej działalności i realizowane zadania publiczne powinien się zająć sprawą. Jeżeli po wstępnym przefiltrowaniu zgłoszenia okaże się, że zgłoszenie faktycznie dotyczy informacji o naruszenia prawa, rzecznik praw obywatelskich przekaże sprawę do tego organu publicznego, który ze względu na swoją działalność będzie odpowiedni, aby podjąć działania następcze, czyli sprawdzić, czy zgłoszenie jest prawdziwe, czy też nie, oraz przeprowadzić odpowiednie postępowanie wyjaśniające. O przekazaniu sprawy rzecznik poinformuje odpowiednio sygnalistę w trybie przewidzianym w swojej procedurze.
Warto wspomnieć, że rzecznik będzie się zajmował tymi zgłoszeniami zewnętrznymi, które będą dotyczyć konstytucyjnych wolności i praw człowieka i obywatela, oraz tymi sprawami, w których nie da się ustalić właściwego organu publicznego (art. 31 ust. 1 pkt 3 u.o.s.). W sytuacji natomiast, gdy zgłoszenie zewnętrzne trafia od sygnalisty bezpośrednio do konkretnego organu publicznego, np. rady gminy, rady powiatu albo sejmiku województwa, to również ten organ najpierw sprawdzi, czy jest to zgłoszenie dotyczące naruszenia prawa (np. naruszenie interesów finansowych JST, korupcja, zamówienia publiczne, ochrona zdrowia, ochrona środowiska, przepisy z zakresu ochrony danych osobowych itd.).
WAŻNE Nieustanowienie procedury zgłoszeń wewnętrznych lub ustanowienie jej z istotnym naruszeniem przepisów ustawy podlega karze grzywny. Nie ma natomiast takiej sankcji w przypadku zgłoszeń zewnętrznych.
Następnie, jeżeli weryfikacja będzie pozytywna, organ ten będzie musiał rozważyć i zastanowić się, czy to akurat on będzie właściwy, kompetentny do tego, żeby się zająć tym zgłoszeniem i podjąć działania następcze. Jeżeli organ, który przyjął zgłoszenie od sygnalisty, uzna, że to nie on powinien się nim zajmować, to przekaże zweryfikowane wstępnie zgłoszenie do właściwej instytucji. Zatem rolą organu będzie właściwe i rozważne ustalenie, czy jest on kompetentny do tego, żeby podjąć działania następcze w sprawie, a jeśli nie, to jaki organ powinien ją przejąć. Na przekazanie sprawy będzie niewiele czasu, ponieważ trzeba to zrobić w ciągu 14 dni od daty dokonania zgłoszenia, jednak termin ten nie powinien przekroczyć 30 dni. Co więcej, przekazanie powinno się odbyć w taki sposób, aby tożsamość sygnalisty została zachowana w poufności. Organ będzie musiał także przekazać sygnaliście informację o tym, że zgłoszoną przez niego sprawą nie będzie się zajmował inny podmiot publiczny.
Jakie zadania
Organy państwowe oraz podmioty publiczne, które z mocy prawa realizują powierzone im zadania z zakresu administracji publicznej, a więc zadania publiczne, muszą zadbać o to, aby dopełnić obowiązków wynikających z u.o.s., a więc przede wszystkim:
- opracować i wdrożyć procedurę zgłoszeń zewnętrznych,
- ustalić bezpieczne, gwarantujące poufność tożsamości sygnalisty kanały komunikacji,
- wskazać kompetentną osobę, która będzie zgłoszenia przyjmować, kontaktować się z sygnalistą, jak również podejmować działania następcze,
- zadbać o zamieszczenie właściwych komunikatów na stronach internetowych (w Biuletynie Informacji Publicznej).
Ponadto niezbędne będzie m.in. określenie zasad bezpiecznego przekazywania zgłoszeń pomiędzy organami publicznymi oraz zasad prowadzenia postępowań wyjaśniających w ramach działań następczych.
Zadań do wykonania jest mnóstwo, dlatego warto już dziś rozpocząć przygotowania do wdrożenia systemu ochrony sygnalistów, aby zdążyć na czas, działając w zgodzie z u.o.s. ©℗
Polecamy: „Sygnaliści w biurze rachunkowym”
Polecamy: „Sygnaliści w firmie. Przewodnik dla pracodawcy”
Polecamy: „Sygnaliści w administracji publicznej. Procedura dla pracodawcy”