Dodana pod koniec prac legislacyjnych nad przepisami o sygnalistach regulacja, zamiast pomóc, może zaszkodzić przedsiębiorcom.
Ustawa o ochronie sygnalistów (Dz.U. z 2024 r. poz. 928; dalej: ustawa), której większość przepisów wejdzie w życie 25 września, mimo długiego procesu legislacyjnego wciąż posiada wiele luk, które mogą odbić się na jej praktycznym stosowaniu. W przypadku procedury przyjmowania zgłoszeń w grupie kapitałowej okazuje się, że konieczne jest podjęcie pewnych decyzji koncepcyjnych, które z czasem mogą się okazać kontrowersyjne.
Jednym z najszerzej komentowanych zastrzeżeń jest wątpliwość związana z tym, czy grupa kapitałowa może zgodnie z ustawą ustanowić jedną, centralną procedurę zgłoszeń wewnętrznych, która pozwalałaby, aby istniał wyłącznie jeden, wspólny kanał zgłoszeń wewnętrznych, a zgłoszenia były przyjmowane i rozpatrywane przez centralny organ na poziomie grupy (np. w spółce matce). O ile sam dokument jednolitej, grupowej procedury jest dopuszczony wprost przez przepisy, o tyle dalsza organizacja „obsługi” zgłoszeń wewnętrznych może okazać się problematyczna.
Prawidłową odpowiedź na pojawiające się pytania można uzyskać wyłącznie w drodze równoległej interpretacji dyrektywy 2019/1937 z 23 października 2019 r. w sprawie ochrony osób zgłaszających naruszenia prawa Unii (dalej: dyrektywa), stanowisk Komisji Europejskiej oraz ustawy.
Wszystko, co trzeba wiedzieć o sygnalistach…
Legislacyjna wrzutka
Warto tu podkreślić, że budzący wątpliwości art. 28 ust. 8 ustawy został dodany pod sam koniec procesu legislacyjnego. Zgodnie z tym przepisem podmioty prywatne należące do grupy kapitałowej w rozumieniu art. 4 pkt 14 ustawy o ochronie konkurencji i konsumentów (t.j. Dz.U. z 2024 r. poz. 594 ze zm.) mogą ustalić wspólną procedurę zgłoszeń wewnętrznych pod warunkiem zapewnienia zgodności wykonywanych czynności z ustawą. Wobec momentu, w którym przepis ten pojawił się w tekście ustawy, uzasadnienie do niej nie przedstawia podstaw, jakie za nim stały. Ministerstwo Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej w trakcie jednego z posiedzeń sejmowej Komisji Polityki Społecznej i Rodziny przyznało, że zamysłem wprowadzenia tego przepisu było doprowadzenie do sytuacji, w której mogłaby funkcjonować jedna procedura. Stanowisko to zakładało, że dla całej grupy kapitałowej można ustanowić jeden, scentralizowany kanał zgłoszeń, a zgłoszenia te miałyby być przyjmowane i rozpatrywane w ramach działań następczych przez jeden, centralny organ wyznaczony w danej grupie kapitałowej. W konsekwencji całość obowiązków dot. sygnalistów zostałaby przejęta przez jeden podmiot w grupie, a pozostałe nie byłyby obciążone tymi obowiązkami.
Takie rozumienie przepisów wydaje się bardzo praktycznym podejściem, które zaspokaja potrzeby organizacji, borykających się z problemem usystematyzowania zgłoszeń wewnętrznych w swojej grupie. Chociaż sam przepis nie pozwala literalnie na taką interpretację, która dodatkowo pozostaje w częściowej sprzeczności z pozostałymi przepisami zapisanymi w ustawie. Co jest szczególnie istotne, interpretacja taka jest również sprzeczna ze stanowiskiem reprezentowanym przez Komisję Europejską w sprawie rozumienia dyrektywy w odniesieniu do grup kapitałowych.
Co na to KE?
Komisja Europejska wielokrotnie i na różnych forach wypowiadała się na temat regulacji zgłoszeń wewnętrznych w ramach grup kapitałowych. Na szczególną uwagę zasługują prace Grupy Eksperckiej Komisji Europejskiej (dalej: GE KE).
W trakcie piątego posiedzenia GE KE „Komisja podkreśliła, że art. 8 ust. 3 (dyrektywy – przypis autora) określa podstawową zasadę: każdy podmiot prawny w sektorze prywatnym zatrudniający 50 lub więcej pracowników jest zobowiązany do ustanowienia kanałów i procedur sprawozdawczości wewnętrznej. Nie ma od tej zasady wyjątku, który zwalniałby z tego obowiązku podmioty prawne należące do tej samej grupy korporacyjnej. W związku z tym krajowe przepisy transponujące, które zezwalałyby grupom przedsiębiorstw na ustanowienie kanałów sprawozdawczości wyłącznie w sposób scentralizowany na poziomie grupy, stanowiłyby nieprawidłową transpozycję dyrektywy”.
Przyjęcie interpretacji zgodnej z dyrektywą oznaczałoby, że polski przepis mający w założeniu zezwalać na ustanowienie jednego, centralnego kanału jest niespójny z podejściem prawodawcy unijnego. W konsekwencji każda z lokalnych spółek powinna posiadać niezależny kanał zgłoszeń, którym sygnaliści mogliby informować o naruszeniach. Zagadnienie to jest szczególnie istotne, gdyż sygnalista może nie chcieć dokonywać zgłoszenia za pośrednictwem centralnego kanału (z różnych względów). W przypadku braku kanału lokalnego taki sygnalista zostałby praktycznie „wypchnięty” poza struktury organizacji i zmuszony do dokonania zgłoszenia zewnętrznego lub ujawnienia publicznego. Akceptacja interpretacji zezwalającej na posiadanie jednego – globalnego – kanału zgłoszeń byłaby zatem niespójna z założeniami przepisów unijnych, dla których priorytetem jest „bliskość” („proximity”) sygnalisty i podmiotu, którego dotyczy zgłoszenie.
Wentyl bezpieczeństwa
Osoby skłonne przyjąć interpretację zaprezentowaną przez polskiego ustawodawcę często opierają swoją argumentację na motywie 55 dyrektywy. Stanowi on, że wewnętrzne procedury dokonywania zgłoszeń powinny umożliwiać podmiotom prawnym w sektorze prywatnym przyjmowanie zgłoszeń od pracowników podmiotu i jego jednostek zależnych lub powiązanych („grupy”), ale także, w miarę możliwości, od wszelkich przedstawicieli i dostawców grupy oraz osób, które uzyskują informacje w ramach swojej działalności zawodowej związanej z danym podmiotem i grupą, i badanie tych zgłoszeń z zachowaniem pełnej poufności.
Stanowisko GE KE w tym zakresie jest następujące: motyw 55 wskazuje, że wewnętrzne procedury sprawozdawcze powinny umożliwiać podmiotom prawnym w sektorze prywatnym otrzymywanie i badanie z zachowaniem pełnej poufności zgłoszeń dokonywanych przez pracowników tego podmiotu i jego spółek zależnych lub stowarzyszonych („grupa”). Pozwoli to na uwzględnienie przypadków, w których osoby pracujące w spółce zależnej zdecydują się zgłosić do spółki dominującej grupy. W takich przypadkach spółka dominująca powinna przyjąć zgłoszenie i podjąć działania następcze.
Zdaniem GE KE fragment ten powinien zatem być odczytywany jedynie jako przyznanie możliwości otwarcia kanału zgłoszeń w spółce matce dla pracowników spółek zależnych, a nie jako możliwość ustanowienia jednej procedury zgłoszeń i rozpatrywania ich w ramach centralnej struktury. Ma to być swoisty wentyl bezpieczeństwa dla sygnalistów, którzy z różnych powodów obawiają się zgłaszać nieprawidłowości na poziomie lokalnym/spółki córki.
Niezbędne warunki
GE KE dopuszcza możliwość skorzystania przez spółki zależne z rozpatrywania zgłoszeń przez spółki matki, ale wyłącznie w razie spełnienia pewnych warunków.
Zdaniem GE KE na podstawie art. 8 ust. 6 dyrektywy średnie spółki zależne w grupie kapitałowej mogą skorzystać ze zdolności dochodzeniowej spółki dominującej. Sytuacja taka jest możliwa pod następującymi warunkami:
1. kanały zgłoszeń pozostają dostępne na poziomie spółki zależnej;
2. osoby dokonujące zgłoszenia otrzymają jasną informację, że wyznaczona osoba/departament na poziomie centrali będzie upoważniona do dostępu do raportu (w celu przeprowadzenia niezbędnego dochodzenia), a osoba dokonująca zgłoszenia ma prawo do zgłoszenia sprzeciwu i żądania przeprowadzenia dochodzenia na poziomie spółki zależnej;
3. podejmowane są wszelkie inne działania następcze i informacja zwrotna dla osoby dokonującej zgłoszenia jest przekazywana na poziomie spółki zależnej.
GE KE podczas piątego spotkania podkreśliła, że globalny międzynarodowy kanał zgłoszeń dostępny na poziomie centrali grupy kapitałowej w innym kraju nie będzie wystarczający z perspektywy celu dyrektywy, w szczególności z powodu różnic w przepisach między danymi krajami. Jest to o tyle zasadne, że rzeczywiście centralny kanał zgłoszeń ustanowiony pod jurysdykcją innego kraju może nie spełniać wymogów ustawy. GE KE stwierdziła, że powody, dla których centralne rozwiązanie grupowe nie byłoby wystarczające, mają zastosowanie a fortiori w przypadku, gdy spółki należące do tej samej grupy znajdują się w różnych państwach członkowskich, ponieważ odpowiednie przepisy mogą się różnić w zależności od obowiązującego krajowego prawa transponującego. Oznacza to, że korzystanie z centralnego kanału zgłoszeń o charakterze transgranicznym nie jest wystarczające, aby uznać, że obowiązki nałożone przez ustawę zostały spełnione.
Unijna weryfikacja
W swoim sprawozdaniu z 3 lipca 2024 r. Komisja Europejska podtrzymuje swoje stanowisko o braku możliwości rozumienia dyrektywy w ten sposób, że można tworzyć kanały zgłoszeń jedynie na poziomie grupy. Wskazuje m.in., że art. 8 ust. 6 dyrektywy umożliwia podmiotom prawnym w sektorze prywatnym zatrudniającym 50–249 pracowników dzielenie się zasobami w zakresie przyjmowania zgłoszeń i prowadzonych postępowań wyjaśniających w celu zmniejszenia obciążeń dla tych podmiotów. „Kilka państw członkowskich nieprawidłowo rozszerzyło zakres elastyczności przewidziany w art. 8 ust. 6 również na większe podmioty. W szczególności te państwa członkowskie umożliwiły grupom przedsiębiorstw tworzenie kanałów dokonywania zgłoszeń wyłącznie na poziomie grupy, zwalniając w ten sposób wszystkie podmioty należące do tej samej grupy z obowiązku ustanowienia własnych wewnętrznych kanałów. Jest to sprzeczne z celem dyrektywy, jakim jest zapewnienie potencjalnym sygnalistom dostępności i bliskości kanałów”.
Komisja zapowiada, że wciąż będzie analizować stan wdrożenia dyrektywy i podejmować niezbędne kroki w celu zapewnienia prawidłowej implementacji jej zapisów. Może to oznaczać, że Polska będzie musiała dostosować swoje przepisy do rekomendacji GE KE opisanych powyżej.
Ryzyko dla firm
Wobec zamieszania, jakie pojawiło się wraz z dodaniem do ustawy art. 28 ust. 8, nie sposób przejść obojętnie. Ustawodawca na „ostatniej prostej” dodał przepis, który – zgodnie z jego intencjami – miał ułatwić organizacjom międzynarodowym wdrożenie procedur zgłoszeń wewnętrznych. Brak odpowiedniej weryfikacji założeń dyrektywy oraz niefortunne sformułowanie przepisu pozostawiają jednak wątpliwości co do jego stosowania. W konsekwencji może się okazać, że za jakiś czas wszystkie spółki, implementujące globalne polityki i przekazujące kwestie związane ze zgłoszeniami do centrali, będą zmuszone do zmiany swojego podejścia. Aktualnie przepis ten może być nadużywany, co w przyszłości może przynieść więcej strat niż zaplanowane i spokojne ustanowienie lokalnych kanałów dla sygnalistów. ©℗
Polecamy: „Sygnaliści w biurze rachunkowym”
Polecamy: „Sygnaliści w firmie. Przewodnik dla pracodawcy”
Polecamy: „Sygnaliści w administracji publicznej. Procedura dla pracodawcy”