Jak przeprowadzić uchwałę przez radę gminy

autor: Leszek Jaworski16.07.2016, 08:30
Dokument

Warunkiem podjęcia uchwały jest zachowanie kworum.źródło: ShutterStock

Procedura uchwałodawcza nie została uregulowana w ustawie z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym. Akt ten tylko w szczątkowym zakresie wypowiada się w niektórych kwestiach (np. co do zasad zwoływania sesji, trybu głosowania). Dokładne ustalenia dotyczące ścieżki legislacyjnej powinny się znaleźć w statucie gminy. Analiza orzecznictwa wskazuje, że podejmowanie uchwał stwarza gminom problemy. Albo przyjmują zapisy statutów niezgodne z ustawą ustrojową, albo w trakcie procesu legislacyjnego nie przestrzegają przyjętej procedury. Te naruszenia prowadzą w konsekwencji do nieważności przyjętej uchwały (tak zwykłej, jak będącej aktem prawa miejscowego).

1. Radni zamierzają wprowadzić pod obrady projekt zmiany statutu gminy i nadać mieszkańcom wspólnoty prawo inicjatywy uchwałodawczej. Czy takie uprawnienie może być przyznane?

Tak. Obecnie nie ma już wątpliwości, że dopuszczalne są postanowienia statutu odnoszące się do przyznania mieszkańcom gminy inicjatywy uchwałodawczej. W tym kierunku idzie orzecznictwo sądów administracyjnych. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 21 listopada 2013 r. (sygn. akt II OSK 1887/13) stwierdził, że uprawnienie do przyznania inicjatywy uchwałodawczej grupie mieszkańców wiązać należy z podmiotowym aspektem definicji wspólnoty samorządowej zawartej w art. 1 ust. 1 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (dalej u.s.g.). W świetle tego przepisu tworzą ją mieszkańcy gminy. Zatem podmiotem terytorialnie zrzeszonej wspólnoty jest społeczność zamieszkała na danym obszarze, która to w drodze wyborów powołuje kolegialne organy tego szczególnego związku. Przy pomocy tych organów jednostka samorządu musi zaspokajać zbiorowe potrzeby tej społeczności. Korporacyjny charakter samorządu, w ocenie NSA, pozwala na przyznanie inicjatywy uchwałodawczej mieszkańcom. Tę linię orzeczniczą potwierdziły także wyroki wojewódzkich sądów administracyjnych (por. np. wyrok WSA w Olsztynie z 23 stycznia 2014 r., sygn. akt II SA/Ol 535/13, 14 maja 2013 r., sygn. akt II SA/Ol 196/13, dostępne: www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

Według poglądu przeciwnego, w odniesieniu do wspólnoty samorządowej ustawodawca wyraźnie opowiedział się za ustrojem przedstawicielskim i za ograniczonym – do powszechnych wyborów i referendum – udziałem mieszkańców gminy w sprawowaniu władzy i stanowieniu prawa miejscowego. W pozostałych przypadkach mieszkańcy wspólnoty samorządowej podejmują rozstrzygnięcia za pośrednictwem organów gmin, co wyłącza ich bezpośredni udział w stanowieniu prawa miejscowego. Brak w u.s.g. regulacji dotyczących przyznania mieszkańcom prawa do wnoszenia pod obrady rady projektów uchwał oceniono jako wybór ustawodawcy i brak zgody na taką formę sprawowania władzy przez mieszkańców gminy. Pominięcie przez ustawodawcę tego środka oddziaływania przez mieszkańców na organ gminy powinno być traktowane jako świadome wyłączenie tej instytucji z uprawnień przysługujących mieszkańcom gminy. Takie stanowisko zaprezentowane zostało w wyrokach WSA: we Wrocławiu z 3 kwietnia 2006 r. (sygn. akt III SA/Wr 584/05, LEX nr 883094, i w Olsztynie – z 17 października 2013 r. (sygn. akt II SA/Ol 171/13, LEX nr 1390157).

Generalnie inicjatywa uchwałodawcza (poza przypadkami wynikającymi wprost z u.s.g. i innych ustaw) najczęściej jest przyznawana komisjom, klubom radnych, grupom radnych i poszczególnym radnym, oprócz wójta (burmistrza, prezydenta miasta). Coraz częściej statuty miast i gmin zawierają rozwiązania dotyczące inicjatywy uchwałodawczej grupy mieszkańców gminy czy miasta.

Podstawa prawna

Art. 1 ust. 1, art. 3 ust. 1, art. 22 ust. 1 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2016 r. poz. 446).

2. Z przyznaniem inicjatywy uchwałodawczej mieszkańcom gminy wiąże się konieczność uregulowania zasad korzystania z tego uprawnienia. Jak określić tę procedurę?

Na ten temat nie wypowiada się u.s.g. Wyłącznie w art. 30 ust. 2 pkt 1 jest mowa, że do zadań wójta należy w szczególności przygotowywanie projektów uchwał rady gminy.

Inicjatywę uchwałodawczą oraz kwestie związane z przedstawieniem projektu uchwały, czyli przygotowaniem pod względem technicznym i formalnym, w wielu statutach traktuje się odrębnie. Czasami jest to uregulowane w oddzielnej uchwale. Jednak zdaniem wojewody śląskiego wyrażonym w rozstrzygnięciu nadzorczym z 7 maja 2012 r. (znak: NPII.4131.1.142.2012, LEX nr 1163319) uregulowanie kwestii związanych z inicjatywą uchwałodawczą mieszkańców gminy w formie odrębnej uchwały narusza art. 3 ust. 1 u.s.g. W ocenie tego wojewody niedopuszczalne jest rozwiązanie polegające na zamieszczeniu w statucie upoważnienia rady miasta do uregulowania zagadnienia inicjatywy uchwałodawczej w drodze odrębnej uchwały.

Przebieg tej procedury w ocenie WSA w Olsztynie, wyrażonej w wyroku z 23 stycznia 2014 r. (sygn. akt II SA/Ol 535/13, LEX nr 1424360), poza uwzględnieniem właściwych cech, charakterystycznych dla podmiotu inicjującego postępowanie, jak np. reprezentacja czy sprawdzenie posiadania czynnego prawa wyborczego przez osoby podpisujące projekt, nie powinien odbiegać zasadniczo od procedury nadania biegu projektom uchwał przygotowanych przez pozostałe uprawnione podmioty.

W praktyce w statutach przyjmuje się, że podmiot korzystający z inicjatywy uchwałodawczej za wyjątkiem wójta (burmistrza, prezydenta miasta) zgłasza w sensie formalnym inicjatywę uregulowania w uchwale sprawy, jednak bez prawa do przedstawienia konkretnego projektu. Wójt zaś (burmistrz, prezydent miasta) koordynuje wszystkie działania związane z wykonaniem inicjatywy uchwałodawczej, np. przygotowanie formalnoprawne uchwały, opracowanie opinii co do skutków, jakie wywoła; zgłasza i samodzielnie opracowuje uchwałę, jak również przedstawia właściwej radzie. Projekt przygotowuje wójt (burmistrz, prezydent miasta) bez względu na to, jaki podmiot był inicjatorem uchwały. Ma on obowiązek przedstawienia opinii formalnoprawnej radcy prawnego co do zgodności projektu uchwały z obowiązującym prawem oraz przedłożenia innych opinii.

Zadaniem przepisów statutu powinno być dążenie, aby projekt pochodzący od wnioskodawcy był przygotowany poprawnie merytorycznie i od strony techniki legislacyjnej, a także powinien odpowiadać rzeczywistym potrzebom wydania aktu. [ramka niżej] W odniesieniu do inicjatyw uchwałodawczych innych podmiotów, w tym również określonej grupy mieszkańców, statuty często dają wójtowi (burmistrzowi, prezydentowi miasta) prawo do wyrażania opinii (niewiążącej) dotyczących uchwał przez nie wnoszonych. Są one szansą na eliminowanie nietrafnych projektów uchwał.


Pozostało jeszcze 72% treści

Czytaj wszystkie artykuły na gazetaprawna.pl oraz w e-wydaniu DGP
Zapłać 97,90 zł Kup abonamentna miesiąc
Mam kod promocyjny
Materiał chroniony prawem autorskim - wszelkie prawa zastrzeżone. Dalsze rozpowszechnianie artykułu tylko za zgodą wydawcy INFOR Biznes. Kup licencję

Polecane

Reklama

Twój komentarz

Zanim dodasz komentarz - zapoznaj się z zasadami komentowania artykułów.

Widzisz naruszenie regulaminu? Zgłoś je!

Redakcja poleca

Galerie

Wyszukiwarka kancelarii

Szukaj

Polecane