Są wątpliwości, czy wojewoda zawsze ma karać za nieujawnianie złóż

Chodzi o kopaliny inne niż te stanowiące strategiczne zasoby naturalne kraju. Jeśli gminy ich nie wykażą w dokumentach planistycznych, organ musi nałożyć sankcję, w przeciwnym razie sam zapłaci za niepodjęcie działań. Problem powstaje w przypadku studium, bo samorządy nie mają podstawy, by te zmienić.

Jak już pisaliśmy, ustawa z 7 lipca 2023 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. poz. 1688; dalej: nowelizacja u.p.z.p.) oprócz rewolucji w planowaniu przestrzennym wprowadziła również ważne zmiany do ustawy z 9 czerwca 2011 r. ‒ Prawo geologiczne i górnicze (t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 633; ost.zm. Dz.U. z 2023 r. poz. 2029; dalej: u.p.g.g.). Chodzi m.in. o zmiany w dotyczące ujawniania kopalin w dokumentach planistycznych przez gminy oraz późniejszych działań wojewody – w przypadku bezczynności samorządów.

Gdzie i kiedy

Przed 24 września gminy miały dwa lata od zatwierdzenia dokumentacji geologicznej na ujawnienie złóż kopalin (w przypadku węglowodorów – sześć miesięcy) w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy (dalej: studium). Wojewoda wydawał zarządzenie zastępcze po upływie terminu na ujawnienie złóż, a w zakresie węglowodorów – po kolejnych sześciu miesiącach po jego upływie. W tym drugim przypadku wojewodzie groziła kara 1000 zł za każdy dzień zwłoki. Obecnie samorządy mają obowiązek wprowadzania zmian już nie w studium, ale w planach ogólnych, miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego oraz planach zagospodarowania przestrzennego województw w terminie jednego roku od doręczenia decyzji zatwierdzającej dokumentację geologiczno-inwestycyjną złoża węglowodorów (ten sam termin dotyczy decyzji ministra klimatu i środowiska w sprawie uznania danego złoża za strategiczne) oraz po dwóch latach w przypadku dokumentacji dotyczącej innych złóż. Jeśli obowiązków związanych z ujawnieniem złóż nie zrealizują, to wojewoda wydaje zarządzenie zastępcze po sześciu miesiącach od upłynięcia terminu na ujawnienie złóż węglowodorów lub strategicznych albo po dwóch latach przy pozostałych kopalinach. Jednocześnie nakłada na gminę karę: w pierwszym przypadku – 120 tys. zł, a w tym drugim – 30 tys. zł (jeśli zaś on tego nie zrobi, to sam zapłaci 1000 zł za każdy dzień zwłoki).

Problematyczna zmiana

Chociaż obecnie przepisy nie wskazują wprost na konieczność zmiany przez gminy obowiązujących studiów, to jednak pojawia się w tym zakresie poważna wątpliwość. Zgodnie bowiem z art. 64 ust. 2 nowelizacji u.p.z.p. do dnia wejścia w życie planu ogólnego należy przez niego rozumieć również studium. „Zatem do czasu uchwalenia planu ogólnego (…) ustawodawca w art. 95 ustawy Prawo geologiczne i górnicze zobowiązał gminy do wprowadzania zmian koniecznych dla ochrony złóż kopalin w obowiązujących studiach uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego” – wskazuje wojewoda lubelski w piśmie do Ministerstwa Klimatu i Środowiska.

I tu właśnie pojawia się problem ograniczeń w zmianach studiów, jakie narzuca gminom art. 65 ust. 2 nowelizacji u.p.z.p. Te mogą być dokonane tylko w trzech przypadkach, a mianowicie jeśli:

• przed 24 września br. wystąpiono o opinie i uzgodnienia projektu studium albo jego zmiany,
• zmiana dotyczy wyłącznie lokalizacji inwestycji celu publicznego,
• zmiana dotyczy wyłącznie lokalizacji inwestycji w zakresie gospodarowania strategicznymi zasobami naturalnymi kraju w rozumieniu ustawy z 6 lipca 2001 r. o zachowaniu narodowego charakteru strategicznych zasobów naturalnych kraju (t.j. Dz.U. z 2018 r. poz. 1235) lub działalności, o której mowa w art. 21 ust. 1 pkt 1 i 2a u.p.g.g.

„Na jakiej podstawie samorządy mają wprowadzać złoża kopalin tzw. pospolite, jak piaski, żwiry itp., które nie są złożami strategicznymi? Przepisy przejściowe nie dają takiej możliwości” – zwróciła uwagę nasza czytelniczka, zajmująca się kwestiami związanymi z zarządzeniami zastępczymi w jednym z urzędów wojewódzkich.

Eksperci: jest problem, i to niejeden

Taką interpretację potwierdza również Maciej Boryczko, partner, radca prawny w Kancelarii Gessel. – Definicje zawarte w art. 65 pkt 3 nowelizacji u.p.z.p. nie obejmują pospolitych złóż – podkreśla ekspert. I na ten sam problem w piśmie do resortu zwrócił uwagę wojewoda lubelski. „Konstrukcja znowelizowanych przepisów czyni tym samym bezprzedmiotowym przepis znowelizowanego art. 95 ust. 2 prawo geologiczne i górnicze w zw. z art. 65 ustawy nowelizującej i «przerzuca» na wojewodę obowiązek podjęcia działań związanych z ochroną kopalin tzw. pospolitych, których dokumentacja geologiczna została zatwierdzona w 2022‒2023 r., w przypadku tych studiów uwarunkowań, których zmian gminy nie zdążyły jeszcze dokonać” – czytamy w piśmie do MKiŚ. To pociąga za sobą dalsze konsekwencje – co do zasady bez zmiany studium gmina nie będzie mogła również zmienić lub uchwalić miejscowego planu, ponieważ nie będzie on zgodny ze studium w zakresie dotyczącym ochrony złóż. – Nie zawsze, wszystko zależy od tego, jak ogólne postanowienia znajdują się w studium. Jeśli poziom ogólność jest odpowiedni, to zmiana miejscowego planu nie będzie wymagała zmiany studium – ocenia Maciej Boryczko. Jeżeli jednak studium nie pozwalałoby na zmiany w planie miejscowym dotyczące ochrony złóż, to wojewoda musiałby wydać zarządzenie zastępcze dotyczące również tego drugiego dokumentu. W tej sprawie kluczowe byłoby jednak, że zarówno wydanie decyzji zatwierdzającej dokumentację geologiczną złoża, jak i wszczęcie postępowania w zakresie wydania zarządzenia zastępczego zmieniającego studium nastąpiło przed 24 września br. Dlatego też w odpowiedzi resort wskazał, że zastosowanie znajdą przepisy u.p.g.g. w poprzednim brzmieniu: „(…) wojewoda będzie w takiej sytuacji zobowiązany do wydania zarządzenia zastępczego w zakresie ujawnienia złóż jedynie w odniesieniu do studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, a także nie będzie zobowiązany do nałożenia kar na gminy za uchybienie terminu na uwzględnienie złoża w aktach planowania przestrzennego”.

Aktualne pytania

– Sporo gmin przystąpiłoby do zmian w studium, ale na dziś nie mają takich możliwości prawnych, a opracowanie planów ogólnych zajmie jeszcze sporo czasu. Serce będzie pękać, kiedy będę musiała nakładać na gminy kary pieniężne, ale według nowych przepisów również na wojewodę nałożona będzie kara, w związku z powyższym działanie wojewody będzie obligatoryjne – tłumaczy nasza czytelniczka.

Czy możliwe jest jednak uniknięcie przez gminę kary, jeśli niemożliwa jest zmiana studium, a co za tym idzie również planu miejscowego?

Zastosowanie może znaleźć art. 96 ust. 1b u.p.g.g. – Przepis ten pozwala wojewodzie na odstąpienie od wymierzenia kary, jeśli gmina przystąpi do realizacji obowiązku uwzględnienia w miejscowym planie złóż pospolitych, lecz z przyczyn od niej niezależnych zachowanie terminu nie było możliwe – wskazuje Maciej Boryczko.

Z kolei w ocenie Anety Fornalik i Aleksandry Urbanowskiej-Bohun z Sowisło Topolewski Kancelarii Adwokatów i Radców Prawnych S.K.A. niemożność wprowadzenia przez gminę zmian w studium w zakresie złóż pospolitych oznacza, że również wojewoda nie może w tej sprawie wydać zarządzenia zastępczego. – To zaś oznacza, że nie można gminy za to ukarać – uważają ekspertki (więcej w komentarzu na C3). Poprosiliśmy również ministerstwo o stanowisko i czekamy na odpowiedź. Temat będziemy kontynuować. ©℗