TEZA: Organy nadzoru budowlanego mają w postępowaniu legalizacyjnym obowiązek badania prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Zbadanie, czy inwestor posiada prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, jest nie tylko domeną prawa cywilnego, lecz i prawa administracyjnego, w tym prawa budowlanego. Nie ma przy tym znaczenia, że tytuły prawne, z których prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane wynika, są z reguły tytułami cywilnoprawnymi.
ikona lupy />
Linia orzecznicza / Dziennik Gazeta Prawna
Sygn. akt II OSK 1290/14
WYROK NACZELNEGO SĄDU ADMINISTRACYJNEGO
z 26 stycznia 2016 r.
STAN FAKTYCZNY
Powiatowy inspektor nadzoru budowanego na podstawie ustawy z 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2010 r. nr 243, poz. 1623 ze zm.) nałożył na A.B. obowiązek wykonania w zakreślonym terminie zaleceń zawartych w ekspertyzie technicznej w celu doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem. Zalecenia dotyczyły ukrycia pod tynkiem przewodów elektrycznych w pokoju oraz odizolowania wełną mineralną lub innym materiałem niepalnym wszystkich elementów drewnianych w pomieszczeniu kotłowni, przylegających do komina spalinowego. Organ w uzasadnieniu wskazał, że w lipcu 2011 r. inwestująca zamurowała bramę wjazdową od strony ul. R. oraz od podwórza. W powstałej przestrzeni ustanowiła pokój, łazienkę, kotłownię i korytarz. W ścianie zewnętrznej od strony ulicy wykonała otwór okienny przypisany do pokoju, natomiast w ścianie zewnętrznej przeciwległej otwór drzwiowy stanowiący wejście do lokalu mieszkalnego oraz otwór okienny od łazienki. Podczas oględzin PINB sąsiadka inwestorki okazała porozumienie spisane pomiędzy współwłaścicielami kamienicy w sprawie zagospodarowania korytarza dawnej bramy wjazdowej na posesję. Wyjaśniła także, że brama przejazdowa od dawna nie była używana i od strony ul. R. drzwi bramy były zabite deskami. Wyjście i wejście z posesji odbywało się poprzez istniejącą drugą bramę od strony ul. R., a pozostałe lokale mieszkalne mają wejścia usytuowane od strony podwórza. Powiatowy inspektor nadzoru budowlanego zakwalifikował wykonane roboty budowlane jako przebudowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego, która wymagała uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę. A.B. nie posiadała takiej decyzji, wobec czego zobligowało to organ nadzoru budowlanego do wdrożenia postępowania naprawczego. Na jego skutek inwestorka przedłożyła inwentaryzację i ekspertyzę techniczną części pomieszczeń w lokalu w miejscu uprzednio istniejącej bramy oraz protokoły badań i sprawdzeń instalacji ustanowionej w tej części. Organ poinformował, że ze zleconej ekspertyzy technicznej wynikają obowiązki nałożone decyzją, które należy wykonać, aby doprowadzić pomieszczenia do stanu zgodnego z prawem. Z taką decyzją nie zgodziła się sąsiadka M.S., wnosząc odwołanie do wojewódzkiego inspektora nadzoru budowlanego. Stwierdziła, że inwestorka nie miała zgody wspólnoty na zabudowę terenu. WINB utrzymał w mocy decyzję niższej instancji. Podzielił stanowisko organu o konieczności wszczęcia procedury naprawczej.
Uznał, że nałożone obowiązki w pełni korespondują z poczynionymi w sprawie ustaleniami faktycznymi, a ich wykonanie doprowadzi do stanu zgodnego z prawem. Odnosząc się do zarzutów M.S., organ wyjaśnił, że kwestia naruszenia własności nie leży w kompetencji organów nadzoru budowlanego. M.S. w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wniosła o uchylenie decyzji, zarzucając naruszenie jej interesu prawnego wynikającego ze współwłasności zaanektowanej bramy. WSA oddalił skargę. Sąd wywiódł, że brama wejściowa, którą zaadaptowano na cele mieszkalne, nie była wcześniej użytkowana jako brama wjazdowa, a dojazd do posesji znajduje się na ulicy R., zatem nie ma problemów z takim zagospodarowaniem terenu, jak to uczyniła inwestorka. WSA wskazał również, że zarzut dotyczący naruszenia prawa współwłasności przedmiotowej bramy nie podlega badaniu przez organ nadzoru budowlanego. Kwestia naruszenia prawa własności ma charakter cywilny i może być dochodzona na drodze postępowania cywilnego przed sądem powszechnym. Zdaniem sądu organy nadzoru budowlanego w ramach prowadzonego postępowania legalizacyjnego są zwolnione z konieczności badania tytułu prawnego do nieruchomości na cele budowlane. M.S. wniosła skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego. Jej zdaniem sąd zaakceptował zaniechania organów administracji w ustalaniu okoliczności kluczowych dla rozstrzygnięcia sprawy. Nie dostrzegł naruszenia przez organ wymogu podjęcia czynności procesowych zmierzających do zebrania pełnego materiału dowodowego. M.S. powoływała się na brak jej zgody na zaanektowanie przez inwestorkę bramy. Zauważyła, że właściciele lokali położonych w budynku tworzą tzw. małą wspólnotę, a w tych wspólnotach najważniejsze decyzje muszą zapadać jednogłośnie. Zatem oczywiste jest, że zgody wszystkich współwłaścicieli wymaga właśnie przebudowa części nieruchomości wspólnej i włączenie jej do lokalu jednego ze współwłaścicieli nieruchomości. Skarżąca argumentowała, że takiej zgody na prace budowlane nie wyrażali współwłaściciele nieruchomości. Dodała, że taką zgodą nie jest znajdujące się w aktach sprawy porozumienie w sprawie zagospodarowania korytarza dawnej bramy wjazdowej na posesję, gdyż nie ma w nim mowy o przebudowie i włączeniu bramy do lokalu zajmowanego przez inwestorkę. Nie znajdują się na nim też podpisy wszystkich współwłaścicieli. M.S. podkreśliła, że nie wystarczy oświadczenie inwestorki o dysponowaniu prawem do zabudowy. NSA 26 stycznia 2016 r. uchylił wyrok oraz obie decyzje organów administracji.
UZASADNIENIE
Sąd orzekł, że niemożność zobowiązania inwestora do złożenia oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane nie oznacza, iż organ nadzoru budowlanego w postępowaniu naprawczym w ogóle nie może tego prawa badać w toku podejmowanych przez siebie czynności dowodowych. Nie znajduje także uznania taka interpretacja, że w budowlanym postępowaniu nadzorczym organy nie zajmują się kwestią prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Skoro bowiem w postępowaniach dotyczących pozwolenia na budowę lub legalizacji obiektu wybudowanego samowolnie inwestor ma obowiązek wykazania prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, to taki sam warunek musi być spełniony, aby mogło nastąpić doprowadzenie robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. NSA dodał, że zbadanie, czy inwestor posiada prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, jest nie tylko domeną prawa cywilnego, lecz i prawa administracyjnego, w tym prawa budowlanego. Nie ma przy tym znaczenia, że tytuły prawne, z których prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane wynika, są z reguły tytułami cywilnoprawnymi. Obowiązek badania prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane w postępowaniu prowadzonym na podstawie prawa budowlanego nie oznacza, że organy administracji są właściwe do rozstrzygania sporów dotyczących tego, kto posiada tytuł prawny do określonej nieruchomości. Tym zajmuje się sąd powszechny. ©?