Jeden z mieszkańców naszej gminy wielokrotnie publicznie zniesławił zarówno naszego wójta, jak i radę gminy. Zarzucił im korupcję, z tym że zarzuty są bezpodstawne. Jednak w opinii publicznej organy gminy (w tym wójt) utraciły zaufanie społeczne. Jako członkowie rady gminy chcemy wnieść sprawę do sądu karnego o zniesławienie organów gminy (tylko organów, a nie gminy) i w tym celu chcemy podjąć uchwałę upoważniającą wójta do wniesienia aktu oskarżenia. Czy taka uchwała będzie zgodna z prawem?
Nie. Wynika to z następujących okoliczności.
Po pierwsze należy wskazać, że zgodnie z art. 18 ust. 1 ustawy z 9 marca 1990 r. o samorządzie gminnym do właściwości rady gminy należą wszystkie sprawy pozostające w zakresie działania gminy, o ile ustawy nie stanowią inaczej.
Po drugie, w zakresie działania gminy art. 163 Konstytucji RP wprowadza domniemanie wykonywania zadań publicznych na rzecz samorządu terytorialnego. Postanawia przy tym, że samorząd terytorialny wykonuje zadania publiczne niezastrzeżone przez konstytucję lub ustawy dla organów innych władz publicznych. Natomiast art. 164 konstytucji daje domniemanie wykonywania zadań samorządu terytorialnego niezastrzeżonych dla innych jednostek samorządu terytorialnego na rzecz podstawowej jednostki samorządu terytorialnego – gminy.
Po trzecie, w związku z art. 164 konstytucji pozostaje art. 6 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, stosownie do którego do zakresu działania gminy należą wszystkie sprawy publiczne o znaczeniu lokalnym, niezastrzeżone ustawami na rzecz innych podmiotów. Zadania gminne muszą mieć zatem jednocześnie dwie cechy: znaczenie publiczne i charakter lokalny.
Z przytoczonych przepisów wynika, że gminny samorząd terytorialny jest upoważniony do załatwiania lokalnych spraw publicznych, które zostały ustawowo włączone do zakresu jego działania. Również do załatwiania takich zadań i kompetencji, których ustawy nie przekazały żadnemu podmiotowi, mieszczących się w zakresie zadań i kompetencji samorządowych o charakterze lokalnym. W związku z powyższym nie wszystkie działania podejmowane przez jednostki gminnego samorządu terytorialnego mogą zostać uznane za kategorie zadań spełniające przesłanki publicznego charakteru oraz lokalnego znaczenia (w rozumieniu powołanego wyżej art. 6 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym), jeżeli nie są wyraźnie zakwalifikowane jako takie przepisami prawa.
Nie bez znaczenia jest również to, że naczelną zasadą w prawie administracyjnym, wielokrotnie potwierdzaną w orzecznictwie, jest zasada legalizmu. Trafnie opisał tę zasadę Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 14 listopada 2007 r. wydanym w sprawie o sygn. akt I OSK 50/07, mianowicie: „(...) W prawie administracyjnym nie obowiązuje zasada, iż to, co nie jest zabronione, jest dozwolone. Wręcz przeciwnie, zasadą prawa administracyjnego jest działanie ściśle na podstawach i w granicach prawa (zasada legalizmu) (...)”.
Analizując kwestię publicznego charakteru i odnosząc się do stanu faktycznego sprawy uchwały, która ma zostać podjęta, należy stwierdzić, że zobowiązanie wójta gminy do wniesienia prywatnego aktu oskarżenia o zniesławienie organów gminy, jakimi są wójt gminy oraz rada gminy, nie należy do kategorii publicznego działania.
Po czwarte, podobny wniosek nasuwa się w trakcie analizowania podanego stanu faktycznego w świetle art. 7 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, zgodnie z którym zaspokajanie potrzeb zbiorowych wspólnoty należy do zadań własnych gminy. Ustawa ta, zobowiązując do zaspokajania zbiorowych potrzeb wspólnoty, nakłada na gminę obowiązek urzeczywistnienia tych zapotrzebowań społecznych lokalnej wspólnoty, które mieszczą się w zakresie działania gminy, są potrzebami powszechnymi lub dominującymi i służą realizacji ogólnych, wspólnych kategorii interesów prawnych tej społeczności. W tym znaczeniu stają się one potrzebami o charakterze publicznym. Nie wydaje się jednak, aby podjęcie wspomnianej uchwały przez radę gminy spełniało przesłankę zaspokajania zbiorowych potrzeb gminy.
Po piąte, warto zauważyć, że z art. 49 par. 1 i par. 2 ustawy z 6 czerwca 1997 r. – Kodeks postępowania karnego (Dz.U. nr 89 poz. 555 ze zm., dalek k.p.k.)wynika, iż pokrzywdzonym może być osoba fizyczna i osoba prawna, o ile zaszło bezpośrednie naruszenie lub zagrożenie przez przestępstwo dobra prawnego któregokolwiek z tych podmiotów, a także instytucja państwowa, samorządowa lub społeczna, choćby nie miała osobowości prawnej.
Po szóste, jak wynika z przepisu regulującego przestępstwo zniesławienia, tj. art. 212 par. 1 ustawy z 6 czerwca 1997 r. – Kodeks karny, przedmiotem ochrony jest dobre imię osoby fizycznej, grupy osób, instytucji, osoby prawnej, jednostki organizacyjnej niemającej osobowości prawnej. Zatem te podmioty mają w przypadku przestępstwa zniesławienia przymiot pokrzywdzonego. Należy przy tym wziąć pod uwagę przywołaną powyżej zasadę, że pokrzywdzonemu służy uprawnienie do wniesienia aktu oskarżenia przeciwko sprawcy przestępstwa zniesławienia.
Podkreślenia jednak wymaga, że analizując pojęcia „rada gminy” oraz „wójt gminy” w świetle art. 212 par. 1 kodeksu karnego, należy dojść do wniosku, iż żadne z tych określeń nie jest tożsame z pojęciem instytucji, która wedle poglądów doktryny oznacza zakład o charakterze publicznym zajmujący się określonym zakresem spraw, działający w jakiejś dziedzinie. Ani tym bardziej z pojęciem osoby prawnej lub jednostki organizacyjnej niemającej osobowości prawnej. Wobec powyższego radę gminy oraz wójta gminy należy uznać za osoby fizyczne lub grupę osób fizycznych. Jednak wówczas uprawnionymi do wniesienia aktu oskarżenia o zniesławienie z art. 212 par. 1 kodeksu karnego będą radni rady gminy oraz wójt gminy jako osoby fizyczne (lub grupa osób), a nie jako organy gminy.
Takie stanowisko zajął również Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w wyroku z 10 sierpnia 2004 r., sygn. akt III SA/Lu 370/04.
Tym samym rada gminy nie będzie legitymowana do podjęcia w imieniu gminy uchwały zobowiązującej organ gminy, jakim jest wójt, do wniesienia aktu oskarżenia o zniesławienie rady gminy i wójta gminy. Również w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z 21 maja 2009 r., sygn. akt III SA/Lu 205/09, wskazano m.in. że: „W świetle powyższych przepisów należy stwierdzić, iż rada gminy nie może wystąpić w charakterze pokrzywdzonego, bowiem k.p.k. nie zalicza organu jednostki samorządu terytorialnego do kręgu podmiotów, którym przysługuje to uprawnienie”.
W konsekwencji z uwagi na to, że rada gminy chce uchwałą zobowiązać wójta do wystąpienia z aktem oskarżenia przeciwko obywatelowi zniesławiającemu organy gminy, których dobra prawne jako dobra organów gminy nie są objęte art. 212 kodeksu karnego, uznać trzeba, iż taka uchwała będzie sprzeczna z prawem.
Podstawa prawna
Art. 6 ust. 1, art. 7 ust. 1, art. 18 ust. 1 ustawy z 9 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2015 r. poz. 1515 ze zm.).
Art. 212 par. 1 ustawy z 6 czerwca 1997 r. – Kodeks karny (Dz.U. nr 88, poz. 553 ze zm.).
