Rada gminy może zdecydować o włączeniu danej drogi do dróg gminnych tylko wówczas, gdy posiada prawo własności gruntów, po których ta droga przebiega. W przeciwnym razie uchwała rady jest nieważna ze względu na niezgodność z ustawą o drogach publicznych. Jeżeli właściciel gruntu jest nieustalony, a terenem od lat zarządza gmina, powinna się zwrócić do wojewody o wydanie decyzji w sprawie przejścia terenu na własność samorządu.
Sprawa, która wpłynęła do Naczelnego Sądu Administracyjnego, dotyczyła drogi gminnej w województwie łódzkim. W 2001 r. rada gminy Z., działając na podstawie ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 1996 r. nr 13, poz. 74 ze zm.), uchwałą włączyła jedną z miejscowych dróg do sieci dróg gminnych. W 2014 r. wojewoda łódzki zwrócił się do rady gminy o dane na temat działek, na których położona jest owa droga. W odpowiedzi wójt Z. wskazał, że gmina nie posiada dokumentów dotyczących własności działek. Zgodnie z zapisem w ewidencji gruntów właściciel działek jest nieustalony, zaś gmina Z. jest władającym.
W tej sytuacji w 2015 r. wojewoda łódzki wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skargę na uchwałę rady gminy w Z. z 2001 r. Zaznaczył, że przed podjęciem uchwały o uznaniu drogi za publiczną gmina powinna nabyć działkę pod tę drogę. W przeciwnym razie uchwała jest nieważna, bowiem przepisy nie przewidują automatycznego przejścia na rzecz gminy prawa własności gruntu przeznaczonego pod drogę. Rada gminy Z. argumentowała, że także przed podjęciem uchwały działki, na których przebiegała droga, były we władaniu samorządu, a sama droga była użytkowana jako droga gminna. Rada przypomniała też, że uchwała funkcjonuje w obrocie prawnym od ponad 14 lat, a drodze tej została nadana określona kategoria (drogi gminnej) ze wszystkimi tego konsekwencjami (oznaczeniem, nazwą etc.). Zaznaczyła też, że przed sądem powszechnym toczy się postępowanie dotyczące nabycia prawa własności działek przez gminę.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, rozpatrując tę sprawę, zwrócił uwagę, że zgodnie z art. 2a ust. 2 ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t.j. Dz.U. z 2015 r. poz. 460 ze zm.) drogi wojewódzkie, powiatu lub gminy są własnością samorządu województwa, powiatu bądź gminy. Zaś przesłanką konieczną do skutecznego podjęcia przez radę gminy uchwały o zaliczeniu drogi do dróg gminnych jest posiadanie prawa własności do gruntów, na których ta droga przebiega. Włączenie do dróg gminnych drogi, która nie jest własnością gminy, narusza art. 7 ust. 1 ustawy w zw. z art. 2a ust. 2 ustawy o drogach publicznych.
Z kolei zgodnie z art. 73 ust. 3 ustawy przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną z 13 października 1998 r. (Dz.U. z 1998 r. nr 133, poz. 872 ze zm.) podstawą do stwierdzenia przejścia na własność Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego nieruchomości pozostających we władaniu gmin zajętych pod drogi publiczne jest decyzja wojewody. Ma ona charakter deklaratoryjny, lecz dopóki nie zostanie wydana, gmina nie może samodzielnie przesądzać spraw własności. A w tym przypadku tak się stało. W związku z tym uchwała rady gminy Z. jest nieważna – uznał Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi. Rada gminy Z. złożyła skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego. Ten jednak podzielił argumentację WSA. Uznał, że droga gminna może się znajdować jedynie na gruntach, które stanowią własność gminy. A skargę kasacyjną oddalił.
Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z 8 lipca 2015 r. (sygn. akt III SA/ Łd 403/15).
Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 17 lutego 2016 r. (sygn. akt I OSK 3152/15).
