Zamawiający nie wiedzą, czy mogą akceptować wydruki elektronicznych dokumentów potwierdzających opłacanie składek na pracowników. Orzecznictwo jest niestety niejednolite.
Reklama
Co można załatwić przez internet / Dziennik Gazeta Prawna
Coraz więcej przedsiębiorców korzysta z Platformy Usług Elektronicznych ZUS. Do końca 2015 r. profil w tym serwisie musiał założyć każdy pracodawca zatrudniający więcej niż pięć osób, co wiązało się z wdrożeniem elektronicznych zwolnień lekarskich. Serwis służy nie tylko rozliczaniu składek za ubezpieczenia społeczne i zdrowotne czy kontaktom z ZUS, ale pozwala również uzyskać przez internet zaświadczenie o niezaleganiu ze składkami.
Zaświadczenia takie są wymagane od każdego, kto chce wystartować w przetargu publicznym. Co istotne, zachowują ważność jedynie przez trzy miesiące, więc przedsiębiorcy ubiegający się o zamówienia publiczne muszą się o nie starać co najmniej cztery razy w roku. Wydawałoby się więc, że PUE ZUS stanowi idealne dla nich rozwiązanie. Co więcej, miało to też odciążyć ZUS, który miesięcznie wydaje ok. 65 tys. takich dokumentów. Dlatego na stronach internetowych części oddziałów ZUS można znaleźć zachęty do samodzielnego generowania zaświadczeń i posługiwania się nimi w przetargach.
Niestety urzędnicy odpowiedzialni za przetargi nie mają pewności, czy mogą honorować wydruki tych e-zaświadczeń. Nawet mimo tego, że stanowią one najbardziej wiarygodny i najbardziej aktualny sposób na potwierdzenie braku zaległości w opłacaniu składek na pracowników. Każdy może bowiem przez internet samodzielnie zweryfikować autentyczność dokumentu.
Prawo nie przewidziało
Skąd się więc wzięły wątpliwości co do możliwości posługiwania się e-zaświadczeniem w przetargu? Stąd, że nie został on przewidziany w przepisach o zamówieniach publicznych. O ile np. wydruk z internetowego konta bankowego może służyć jako potwierdzenie stanu posiadanych środków, bo wynika to wprost z przepisów, o tyle wydruk z PUE ZUS już nie.
Kluczowy jest tu par. 7 rozporządzenia prezesa Rady Ministrów w sprawie rodzajów dokumentów, jakich może żądać zamawiający od wykonawcy oraz form, w jakich te dokumenty mogą być składane (Dz.U. z 2013 r. poz. 231). Zgodnie z nim dokumenty (w tym zaświadczenia ZUS) są przedkładane w oryginale lub kopii poświadczonej przez wykonawcę za zgodność z oryginałem. W przypadku dokumentów elektronicznych muszą być opatrzone bezpiecznym podpisem elektronicznym.
Interpretując ten przepis literalnie, Krajowa Izba Odwoławcza dochodzi do wniosku, że wydruk z PUE ZUS nie może być zaakceptowany w przetargu. Konsekwencje tego są bardzo poważne, gdyż oznacza to konieczność wezwania do uzupełnienia zaświadczenia, a w dalszej kolejności nawet wykluczenie wykonawcy.
Wydruk nie wystarczy
Tak KIO uznała w wyroku dotyczącym odwołania złożonego w przetargu na dostarczenie wodorowęglanu sodu niezbędnego w procesie oczyszczania ścieków. Oferent jako poświadczenie terminowego opłacania składek ZUS przedstawił właśnie wydruk z PUE ZUS. Zamawiający zaakceptował ten dokument. Samodzielnie, za pomocą serwisu internetowego https://ssl.zus.pl/zn/, zweryfikował jego autentyczność i uznał, że potwierdza on niezaleganie ze składkami.
Zdaniem KIO było to niedopuszczalne.
„Zaświadczenie zostało wygenerowane z systemu ZUS, jednak nie można zgodzić się z twierdzeniem, że taki wydruk, na wzór odpisu z Krajowego Rejestru Sądowego, stanowi dokument urzędowy, niewymagający dalszego poświadczania za zgodność z oryginałem – podkreślono w uzasadnieniu wyroku z 18 lutego 2015 r., sygn. akt KIO 225/15.
W orzeczeniu tym skład orzekający przeanalizował inne dokumenty elektroniczne i uznał, że możliwość posługiwania się wydrukami jako dokumentami urzędowymi zawsze wynika wprost z przepisów. I tak w przypadku odpisu z KRS art. 4 ust. 4aa ustawy o Krajowym Rejestrze Sądowym (t.j. Dz.U. z 2013 r. poz. 1203 ze zm.) stanowi, że wydruki komputerowe mają moc zrównaną z mocą dokumentów wydanych przez Centralną Informację KRS, o ile posiadają cechy umożliwiające ich weryfikację. Z kolei w ustawie – Prawo bankowe (t.j. Dz.U. z 2015 r. poz. 128 ze zm.) wskazano, że nawet gdy ustawa zastrzega formę pisemną, to czynności dokonane elektronicznie są jej równoważne (art. 7 ust. 3).
„Powyższe wskazuje, że dokument wygenerowany z danego systemu będzie posiadał moc urzędową (będzie funkcjonował w obrocie jako oryginał) tylko wtedy, jeśli odpowiednia ustawa tak przewiduje. W przypadku zaświadczeń wygenerowanych z ZUS ustawa nie przewiduje takiej możliwości” – napisano w uzasadnieniu orzeczenia.
Potwierdzenie takiego stanowiska można też znaleźć w nowszym orzecznictwie. W wyroku z 13 listopada 2015 r. (sygn. akt KIO 2362/15) poszerzony skład orzekający KIO zauważył:
„W toku ubiegania się o udzielenie zamówienia publicznego wykonawca może posłużyć się wyłącznie jedną z trzech form dokumentów: a) oryginałem; b) kopią poświadczoną za zgodność z oryginałem przez wykonawcę; c) dokumentem elektronicznym opatrzonym przez wykonawcę bezpiecznym podpisem elektronicznym weryfikowanym za pomocą ważnego kwalifikowanego certyfikatu. Przedstawione wydruki oznaczone jako »zaświadczenia« nie stanowią dokumentu elektronicznego (zapisu elektronicznego), a jedynie wydruk dokumentu elektronicznego, stanowiący jego wizualizację (wydruk zapisu elektronicznego). Taki wydruk nie stanowi zatem dokumentu urzędowego w rozumieniu art. 76 ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego”.
Liczy się oryginał
Kierując się tymi wyrokami, zamawiający powinni kwestionować wydruki z PUE ZUS i żądać uzupełnienia dokumentów pod rygorem wykluczenia z przetargu. Okazuje się jednak, że KIO nie jest w tej mierze jednolita. W wyroku z 7 września 2015 r. (sygn. akt KIO 1860/15) uznała, że wydruk e-zaświadczenia jest dopuszczalny.
Sprawa dotyczyła przetargu na dostawę sprzętu komputerowego dla gminnych jednostek. Firma, która złożyła najkorzystniejszą ofertę, została wykluczona z przetargu właśnie z powodu wydruku zaświadczenia wygenerowanego przez portal ZUS. Zamawiający kierował się m.in. wskazanym wcześniej orzeczeniem KIO. Tym razem skład orzekający doszedł jednak do odmiennych wniosków. Uznał bowiem, że kluczowe jest to, że oryginalne zaświadczenie zostało wydane w formie elektronicznej i zostało potwierdzone bezpiecznym podpisem elektronicznym. Wydruk jest zaś tylko materializacją dokumentu istniejącego w formie elektronicznej.
„Nie może budzić wątpliwości, iż złożone zaświadczenie wydane zostało w formie elektronicznej opatrzonej bezpiecznym podpisem elektronicznym przez osobę wskazaną z imienia i nazwiska w treści zaświadczenia. Wydane zostało zatem zgodnie z przewidzianą w ustawie procedurą (art. 217 par. 4 k.p.a.), w formie zrównanej z formą pisemną (zgodnie z art. 14 k.p.a.). Tym samym stanowi dokument urzędowy, sporządzony w przepisanej formie przez powołane do tego organy państwowe w ich zakresie działania i stanowi dowód tego, co zostało w nim urzędowo stwierdzone (art. 76 par. 1 k.p.a.)” – można przeczytać w uzasadnieniu tego orzeczenia.
„W ocenie Izby, nie ma wpływu na ocenę dokumentu wydanego w formie elektronicznej późniejsze jego wydrukowanie, stanowiące faktycznie zmaterializowanie dokumentu elektronicznego w celu jego złożenia w postępowaniu o udzielenie zamówienia publicznego” – kontynuuje swój wywód KIO.
W tym orzeczeniu skład orzekający podkreślił prymat oryginalnego zaświadczenia, które istnieje w systemie informatycznym, co zamawiający jest w stanie potwierdzić. Skoro w obrocie gospodarczym występują elektroniczne dokumenty urzędowe, nie można pomijać treści w nich zawartych, stwierdzonych urzędowo.
„Przepisy rozporządzenia nie zawierają odmiennej regulacji poświęconej składaniu dokumentów elektronicznych, zrównanych z formą pisemną, co stwarza pewną lukę w przepisach wykonawczych, która wymaga uzupełnienia wykładnią celowościową i funkcjonalną i nie powinna wywoływać negatywnych konsekwencji dla wykonawcy ubiegającego się o zamówienie publiczne” – podkreśliła przewodnicząca składu orzekającego.
Luka w przepisach
Na niedoskonałość wspomnianego rozporządzenia w sprawie rodzajów dokumentów zwrócił uwagę już w poprzedniej kadencji poseł Maciej Orzechowski (PO) we wniesionej przez siebie interpelacji. W odpowiedzi Ministerstwo Pracy i Polityki Społecznej stwierdziło, że rzeczywiście mamy do czynienia z luką w przepisach, która jego zdaniem nie pozwala na posługiwanie się wydrukami e-zaświadczeń w przetargach.
„Wydruk dokumentu elektronicznego stanowi jedynie wizualizację zapisaną na informatycznym nośniku danych, nie stanowi on zatem dokumentu urzędowego w rozumieniu art. 76 kodeksu postępowania administracyjnego. Treść takiego dokumentu może zostać zmaterializowana w postaci wydruku. Problemem w przypadku wydruku dokumentu elektronicznego jest zmaterializowanie podpisu elektronicznego” – napisano w odpowiedzi.
Autor interpelacji pytał, czy ministerstwo zamierza zmienić przepisy, tak by korzystanie z wydruków stało się możliwe. Odpowiedziano mu, że rozporządzenie leży w gestii Urzędu Zamówień Publicznych i tylko on mógłby je zmienić.
Co zatem mają robić zamawiający, gdy wykonawca na potwierdzenie niezalegania ze składkami dołączy do oferty wydruk e-zaświadczenia? Niestety nie ma na to dobrej odpowiedzi. Jeśli spór trafi do KIO, to wszystko może zależeć od tego, na jaki skład orzekający się trafi.