Ustalanie kwoty długu, jego restrukturyzacja i planowanie dochodów to podstawowe problemy. Od ubiegłego roku JST zaciągają też zobowiązania na dłużej.
Od 2014 r. obowiązują nowe zasady regulujące możliwość zadłużania się jednostek samorządu terytorialnego (JST). Zamiast dotychczasowych wskaźników kwotowych – limitu zadłużenia ogółem i limitu spłaty długu w danym roku wprowadzony został indywidualny wskaźnik spłaty zadłużenia, który ma charakter syntetyczny i zależy od sytuacji finansowej JST, nie tylko aktualnej, ale i w minionym okresie. Ponadto obecnie wskaźnik zadłużenia planowany i dopuszczalny jest liczony osobno dla każdej JST zgodnie ze wzorem.
Po pierwszym roku stosowania nowego systemu słychać wiele głosów krytycznych. Główny zarzut dotyczy wydłużania terminów spłaty istniejącego i planowanego do zaciągnięcia długu w celu spełnienia wymogów ustawowych. By je zachować, dopuszczalny wskaźnik spłaty rozciąga się na wiele lat. Jednocześnie systematycznie wzrasta ogólne zadłużenie samorządów.
Jest wprawdzie jeszcze za wcześnie na ocenę funkcjonowania nowego systemu, ale po roku stosowania nowego wskaźnika można wyciągnąć kilka wniosków, które dotyczą ustalania kwoty długu, planowania dochodów i restrukturyzacji długu.
Jeśli chodzi o pojęcie długu publicznego, jest ono określone w ustawie z 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz.U. nr 157, poz. 1240 ze zm., dalej: u.f.p.). Klasyfikację tytułów dłużnych zawiera rozporządzenie ministra finansów z 28 grudnia 2011 r. w sprawie szczegółowego sposobu klasyfikacji tytułów dłużnych zaliczanych do państwowego długu publicznego (Dz.U. nr 298, poz. 1767).
Wniosek o dotację na żłobek bez dodatkowych oświadczeń
Wniosek o dotację na żłobek bez dodatkowych oświadczeń

Zobacz również
Kredyty i pożyczki
Przy zaliczaniu niektórych tytułów do długu publicznego i planowanego wskaźnika spłaty zadłużenia wątpliwości budzą te, które na mocy wymienionego wcześniej rozporządzenia kwalifikowane są do kredytów i pożyczek. Należą do nich umowy o partnerstwie publiczno-prywatnym, które mają wpływ na poziom długu publicznego, papiery wartościowe, których zbywalność jest ograniczona, umowy sprzedaży z płatnością ceny w ratach, umowy leasingu zawarte z producentem lub finansującym, w których ryzyko i korzyści z tytułu własności są przeniesione na korzystającego z rzeczy, a także umowy nienazwane związane z finansowaniem robót, dostaw i usług. Przyjmuje się, że przy umowach o PPP kluczową sprawą jest podział ryzyka między JST i partnerem prywatnym. Wobec braku jednoznacznej interpretacji wydaje się, że umowa, która przewiduje udział JST w finansowaniu przedsięwzięcia, powinna być liczona do długu. Ten sposób realizacji zadań jest jednak rzadko stosowany w praktyce. W przypadku leasingu, o którym mowa w rozporządzeniu, przyjmuje się, że do długu publicznego kwalifikuje się leasing o charakterze finansowym.
Jeżeli zatem jednostka dokona sprzedaży majątku, a następnie będzie z niego korzystać na zasadzie zwrotnego leasingu finansowego, wówczas musi umowę zaliczyć do zadłużenia. Ta forma pozyskiwania środków finansowych według reguły sprzedaj i korzystaj pojawia się coraz częściej w JST. Jest to zgodnie z przepisami legalne źródło dochodów, ale trzeba pamiętać o kosztach z tym związanych.
Umowy nienazwane
Umowy nienazwane o terminie zapłaty dłuższym niż rok związane z finansowaniem usług, dostaw i robót budowlanych, które wywołują skutki ekonomiczne podobne do umowy kredytu lub pożyczki, to faktoring, kredyt kupiecki i ewentualnie forfaiting. Należy je zaliczać do długu publicznego, ale w JST poza faktoringiem praktycznie nie mają zastosowania. Wymienione tytuły dłużne zgodnie z ww. rozporządzeniem są zrównane z kredytami i pożyczkami, a zatem zgodnie z art. 243 u.f.p. powinny być wliczone do planowanego wskaźnika spłaty zadłużenia. Trzeba o tym pamiętać, aby nie spowodować jego zaniżenia.
Prawidłowo ustalone składniki zadłużenia JST przewidzianego do spłaty w danym roku w odniesieniu do planowanych dochodów ogółem stanowią planowany wskaźnik spłaty zadłużenia, o którym mowa po lewej stronie wzoru podanego w art. 243 u.f.p. Po drugiej stronie wzoru mamy dopuszczalny wskaźnik zadłużenia, który stanowi średnią arytmetyczną z trzech lat poprzedzających rok budżetowy relacji nadwyżki operacyjnej, powiększonej o dochody ze sprzedaży majątku, do dochodów ogółem. Przypominamy, że planowane na dany rok spłaty zadłużenia nie są tożsame z długiem publicznym jednostki, gdyż nie obejmują przyjętych depozytów i zobowiązań wymagalnych. Zwiększone są jednak o potencjalne spłaty kwot z tytułu udzielonych poręczeń i gwarancji, które w myśl definicji nie stanowią długu publicznego. Według formuły matematycznej zawartej we wzorze planowany wskaźnik zadłużenia nie może przekroczyć wskaźnika dopuszczalnego. Ważne jest to, że realizacja budżetu nie tylko w roku budżetowym, na który ustalana jest relacja, ale także we wszystkich latach objętych wieloletnią prognozą finansową nie może spowodować przekroczenia dopuszczalnego wskaźnika spłat. Z artykułu 243 ust. 1 ustawy o finansach publicznych wynika więc, że nie ma podstaw, aby dopuszczalny wskaźnik spłaty zadłużenia był liczony osobno dla lat: n + 1, n + 2, n + 3 i ewentualnie następnych. Ustawa wskazuje, że wyliczony zgodnie ze wzorem dopuszczalny wskaźnik na dany rok (obecnie 2015) obowiązuje we wszystkich latach objętych wieloletnią prognozą finansową (wpf).
Optymistyczne założenia
Z doświadczeń 2014 r. wynika, że przy liczeniu dopuszczalnego wskaźnika spłaty zadłużenia pewne zastrzeżenia może budzić planowanie dochodów ze sprzedaży majątku JST. Choć dochody z tego źródła nie są regularne, to jednak plany niektórych jednostek okazują się mało realne, są ustalane zbyt optymistycznie. Wskazują na to dane wykazane w sprawozdaniach z wykonania budżetu za 2014 r. W niektórych jednostkach wykonanie wynosi np. 2–3 proc. planu rocznego. Stosunkowo niskie wykonanie planu może wskazywać na próbę wykazania spełniania wymogu z art. 243 u.f.p. w okresie uchwalania budżetu. Takie praktyki są krótkowzroczne, gdyż faktyczne wykonanie dochodów ze sprzedaży majątku będzie mieć wpływ na ustalenie dopuszczalnego wskaźnika w latach następnych i spowoduje problemy w kolejnym okresie. Zdarzają się też przypadki nieprawidłowego przenoszenia wydatków o charakterze bieżącym do wydatków majątkowych po to, aby polepszyć relację z art. 242 ustawy i powiększyć nadwyżkę operacyjną mającą decydujący wpływ na wysokość dopuszczalnego wskaźnika spłaty z art. 243 ustawy.
Kolejny problem przy stosowaniu art. 243 to wyłączenia przy wyliczaniu dopuszczalnego wskaźnika spłaty. Nieprawidłowe jest stosowanie wyłączeń po okresie 90 dni, licząc od zakończenia realizacji projektu i otrzymania refundacji ze środków unijnych. Wątpliwości budzi stosowanie wyłączeń z tytułu poręczeń udzielonych własnym spółkom prawa handlowego, mimo że nie są one faktycznymi wykonawcami zadań w ramach programów finansowanych z udziałem środków unijnych, lecz jedynie pośrednikami przy wyborze wykonawców zamówień publicznych. Według art. 243 ust. 3 pkt 2 ustawy o finansach publicznych wyłączenia udzielonych poręczeń i gwarancji mają miejsce wówczas, gdy powołana spółka zgodnie ze swoim statutem realizuje, czyli jest faktycznym wykonawcą zadania JST.
Ostrożnie z restrukturyzacją
Wciąż aktualnym problemem związanym z długiem publicznym w samorządach jest jego restrukturyzacja. Może polegać na wydłużeniu lub skróceniu terminów spłaty zadłużenia i zmianie innych warunków wynikających z zawartej umowy. W obowiązujących przepisach takie możliwości są przewidziane i dopuszczalne.
W pierwszej kolejności należy wymienić możliwość zmiany zawartych umów kredytowych. W przypadku wyboru banku kredytującego w oparciu o ustawę – Prawo zamówień publicznych z 29 stycznia 2004 r. (t.j. Dz.U. z 2013 r. poz. 907 ze zm.) zmiana umowy jest uwarunkowana spełnieniem wymogu art. 144. Mówi on, że zakazuje się zmiany istotnych postanowień zawartej umowy w stosunku do treści oferty, na podstawie której dokonano wyboru wykonawcy, chyba że zamawiający przewidział możliwość dokonania takiej zmiany w ogłoszeniu lub w specyfikacji istotnych warunków zamówienia oraz określił warunki zmiany. Gdy umowa nie zawiera odpowiedniej klauzuli, zmiana warunków spłaty zadłużenia jest niemożliwa. Trzeba o tym pamiętać i umieszczać odpowiednie zapisy w dokumentach przetargowych. Gdy wyboru banku dokonano bez stosowania prawa zamówień publicznych, wymóg wcześniejszego informowania o warunkach zmiany przyszłej umowy nie występuje.
Kredyt konsolidacyjny
Drugi sposób to zaciągnięcie na podstawie art. 89 ust. 1 pkt 3 u.f.p. kredytu konsolidacyjnego. Na ten temat pisaliśmy szerzej w artykule „Zaciągnięcie kredytu konsolidacyjnego to tylko operacja” (DGP nr 100 z 15 października 2014 r.). Według przedstawionego tam poglądu przeszkoda przy zastosowaniu tego sposobu restrukturyzacji długu jest czysto formalna. Istota sprawy polega na nieuzasadnionym zwiększaniu budżetu po stronie przychodów i rozchodów i w efekcie ujmowaniu w planowanych rozchodach w poz. 5.1 wieloletniej prognozy finansowej według rozporządzenia ministra finansów z 10 stycznia 2013 r. w sprawie wieloletniej prognozy finansowej jednostki samorządu terytorialnego (Dz.U. z 2013 r. poz. 86) jednorazowej spłaty dotychczasowego zadłużenia podlegającego restrukturyzacji. W konsekwencji prowadzi to do pozornego, sztucznego przekroczenia dopuszczalnego wskaźnika. Na tej podstawie najczęściej się stwierdza – jak widać bez uzasadnienia – naruszenie prawa w uchwałach organów stanowiących JST w sprawie zaciągnięcia kredytu konsolidacyjnego.
Zgodnie z definicją podaną w art. 5 ust. 1 pkt 4d ustawy o finansach publicznych kredyt bankowy jest przychodem, chociaż nie zawsze stanowi pokrycie planowanego deficytu, co decyduje o zwiększeniu budżetu po stronie przychodów i wydatków zgodnie z art. 217 ust. 2 pkt 1, 2 i 3 ustawy o finansach publicznych. O zwiększeniu budżetu z tytułu zaciągnięcia kredytu można mówić tylko wtedy, gdy jest on przeznaczony na:
● finansowanie planowanego deficytu,
● wyprzedzające finansowanie działań finansowanych ze środków UE w ramach prefinansowania.
W przypadku finansowania przejściowego deficytu budżetu i spłaty wcześniej zaciągniętych zobowiązań z tytułu emisji papierów wartościowych, pożyczek i kredytów nie występuje deficyt budżetu, o którym mowa w art. 217 ust. 2 ustawy o finansach publicznych. Oznacza to, że kredyt, który nie jest źródłem finansowania wydatków, nie zalicza się do przychodów powodujących zwiększenie budżetu JST.
Nie ma również podstaw, aby zwiększać planowane rozchody budżetu o spłatę dotychczasowych zobowiązań, sfinansowaną z zaciągniętego kredytu konsolidacyjnego. W planowanych rozchodach ujmuje się bowiem środki rozchodowane z budżetu, ale przeznaczone na faktyczną spłatę wcześniej zaciągniętych kredytów, w wyniku czego zmniejsza się lub ulega całkowitej redukcji zadłużenie jednostki. Konsolidacja długu publicznego wciąż budzi kontrowersje, mimo że umożliwiający to przepis funkcjonuje od lat. Obecnie jest to art. 89 ust. 1 pkt 3 ustawy o finansach publicznych. Można jedynie przypuszczać, że w poprzednim stanie prawnym w centrum zainteresowania był próg zadłużenia ogółem, który musiał być zachowany również na koniec roku budżetowego. Natomiast limit roczny obowiązujący tylko na etapie planowania był nieco marginalizowany. Wpływ wskaźnika z art. 243 na możliwość uchwalenia budżetu wpłynął na zwiększone zainteresowanie konsolidacją długu, która prowadzi do zastąpienia długu starego przez nowy, bez jednoczesnego zmniejszenia poziomu zadłużenia. Faktyczna spłata długu może nastąpić tylko w przypadku zaangażowania środków własnych, a nie środków pochodzących z kredytu konsolidacyjnego.
Z podanych wyżej powodów zaciągnięcie kredytu konsolidacyjnego nie powoduje zwiększenia budżetu JST po stronie przychodów i rozchodów, gdyż prowadziłoby to do nieuzasadnionego zawyżenia planowanego wskaźnika spłaty i tym samym pozornego niespełnienia wymogu z art. 243 ustawy. Sprawą pierwszorzędną jest zgodność operacji finansowej z obowiązującymi przepisami, co w rozpatrywanym przypadku nie budzi wątpliwości.
To nie kompetencje rady
Na koniec uwaga na temat subrogacji wierzytelności w oparciu o art. 518 par. 1 pkt 3 kodeksu cywilnego. Pierwsze próby zastosowania tej metody restrukturyzacji długu w 2014 r. przez JST budzą bowiem wątpliwości. Zastrzeżenie dotyczy podejmowania przez organy stanowiące uchwał w sprawie wydłużenia umownych terminów spłaty zadłużenia. Jest to sprzeczne z obowiązującymi przepisami dotyczącymi kompetencji organów. Ponadto wybór podmiotów w trybie prawa zamówień publicznych na świadczenie usług przejęcia i spłaty zobowiązań na warunkach częściowo ustalonych przez organy stanowiące również narusza kompetencje organu wykonawczego.

Podsumowanie

Roczne doświadczenie w stosowaniu nowych przepisów wskazuje, że:

● system regulujący zadłużanie się JST zawiera pewne wady systemowe (np. przekroczenie dopuszczalnego wskaźnika spłaty zadłużenia przy przyjęciu dotacji celowej z budżetu państwa),

● przy uchwalaniu budżetów szczególnej uwagi wymaga planowanie dochodów ze sprzedaży majątku JST, prawidłowe kwalifikowanie wydatków bieżących oraz wliczanie wszystkich tytułów dłużnych do planowanego na dany rok wskaźnika spłaty zadłużenia,

● nieprawidłowe praktyki stosowania nieprzysługujących wyłączeń oraz wyprowadzania długu do własnych spółek przy powierzaniu im realizacji zadań prowadzą do zaniżenia planowanego wskaźnika spłat i mają istotny wpływ na kształtowanie się relacji z art. 243 u.f.p.,

● doraźne spełnienie wymogu z art. 243 u.f.p. może wywołać negatywne skutki w następnych latach i doprowadzić do braku możliwości uchwalenia budżetu, co będzie prowadzić do wdrożenia programu naprawczego (takie przypadki w 2014 r. były nieliczne).