Wspólne inwestycje biznesu i administracji publicznej wciąż są domeną samorządów, a nie sektora rządowego. Specyfiką polskiego PPP są też małe inwestycje
/>
Takie wnioski płyną z raportu opracowanego przez Ministerstwo Gospodarki „Rynek partnerstwa publicznoprywatnego i koncesji w Polsce w 2014 r.”. Dokument ten obejmuje lata 2009–2014. W tym okresie uchwalono dwie nowe ustawy, które umożliwiają współpracę podmiotów publicznych i prywatnych, tj. ustawę z 19 grudnia 2008 r. o partnerstwie publicznoprywatnym (t.j. Dz.U. z 2015 r. poz. 696) oraz ustawę z 9 stycznia 2009 r. o koncesji na roboty budowlane lub usługi (t.j. Dz.U. z 2015 r. poz. 113).
Bez rozmachu
Z danych zebranych przez resort wynika, że w ubiegłym roku liczba rozpoczętych procedur PPP w porównaniu do 2013 r. radykalnie spadła. Jednak jeżeli już zostaną wszczęte, częściej prowadzą do szczęśliwego finału, czyli zawarcia umów z przedsiębiorcami.
– Projekty PPP są przez stronę publiczną coraz lepiej przygotowywane, na co wskazuje systematyczny spadek liczby procedur unieważnionych z powodu wad formalno-prawnych lub braku zainteresowania sektora prywatnego – czytamy w raporcie.
Takimi dokonaniami nie może natomiast pochwalić się administracja rządowa, która tylko incydentalnie sięga po PPP. Ekspertów to nie dziwi.
– Jednostki samorządowe charakteryzują się największymi potrzebami inwestycyjnymi – tłumaczy DGP Damian Michalak, radca prawny i właściciel kancelarii wspierającej uczestników rynku PPP.
Najwięcej partnerskiej współpracy w latach 2009–2014 dotyczyło inwestycji związanych ze sportem i rekreacją (77 postępowań). Na dalszych miejscach są parkingi (33), infrastruktura komunalna (25), gospodarka wodno-kanalizacyjna (25), sektor energetyczny (23) czy ochrona zdrowia (23). PPP rzadko wykorzystuje się natomiast przy budowie infrastruktury transportowej (17) czy teleinformatycznej (16).
Dla wielu to dowód na niedojrzałość naszego rynku PPP. Bo ten model współpracy – wymagający długotrwałych i kosztownych przygotowań – przeznaczony jest przede wszystkim dla dużych projektów. Dlaczego więc po to narzędzie sięga się u nas tylko przy niewielkich inwestycjach?
– PPP w świadomości wielu włodarzy samorządowych to wciąż pewna nowość. Jednostki samorządu podchodzą do partnerstwa z pewną dozą ostrożności. Wpływa to na decyzje inwestycyjne, bowiem łatwiej zmierzyć się z PPP w przypadku mniejszego przedsięwzięcia, niż wdrażać tę formułę przy wielomilionowym projekcie o strategicznym znaczeniu – przekonuje Damian Michalak.
Także zdaniem dr. Rafała Cieśli, radcy prawnego z Kancelarii Doradztwa Gospodarczego Cieślak & Kordasiewicz, zbyt mała skala partnerskich inwestycji to nie powód do zmartwień.
– PPP sprawdza się dobrze zarówno w dużych projektach infrastrukturalnych, jak też przy realizacji mniejszych inwestycji – wskazuje Cieślak.
– Niestety administracja rządowa nadal nie jest zbyt aktywna w tym zakresie, co jednak może się zmienić dzięki sukcesowi projektu budowy Sądu Rejonowego w Nowym Sączu – dodaje.
Otoczenie prawne
Raport Ministerstwa Gospodarki wskazuje też na inny nowy trend. Otóż sukcesywnie ubywa koncesji, a przybywa projektów w modelu klasycznego PPP.
– Te dane mnie cieszą. Oznaczają bowiem gotowość samorządu terytorialnego do ponoszenia części ryzyka projektowego – stwierdza dr Rafał Cieślak.
Przy czym uważa on, że projektów PPP byłoby znacznie więcej, gdyby przepisy były bardziej przyjazne dla takich inicjatyw.
– Nierozwiązane pozostały wciąż problemy dotyczące zaliczania zobowiązań z umów PPP do długu publicznego. Organy skarbowe wydają też niekorzystne interpretacje w odniesieniu do ustalenia momentu powstania obowiązku podatkowego w VAT, pewną niewiadomą stanowi również funkcjonowanie spółek PPP – wylicza Cieślak.
Z kolei zdaniem Damiana Michalaka problemem jest nie tylko otoczenie prawne.
– Powody niedostatecznie szybkiego rozwoju polskiego PPP leżą raczej w sferze mentalności. Oczywiście, ramy prawne partnerstwa nie są idealne i pewne rzeczy należy zmienić, ale jakość ustaw wcale nie stanowi znaczącej bariery rozwojowej – przekonuje Michalak.
Przyznaje jednak, że szybkich działań legislacyjnych wymaga ostateczne rozstrzygnięcie wpływu PPP na finanse publiczne – zwłaszcza w kontekście klasyfikacji wydatków na majątkowe i bieżące. Warto także zająć się ustawami branżowymi w obszarach, w których PPP powinno być wykorzystywane.
To tam pojawiają się problemy. Przykładem może być np. skomplikowana prawnie własność infrastruktury w projektach wymiany oświetlenia gminnego na energooszczędne czy krótki czas obowiązywania kontraktów z NFZ w przypadku PPP w sektorze ochrony zdrowia.