Gminy rozważające rezygnację z funduszu sołeckiego muszą pamiętać, że uchwałę niewyrażającą zgody na jego wyodrębnienie w budżecie na 2024 r. muszą podjąć do 31 marca br. Po tej dacie uchwała będzie nieważna, a fundusz nadal będzie funkcjonował. Również uchwałę ustalającą fundusz trzeba przyjąć w tym terminie. Przy czym o ile ten drugi dokument ma zastosowanie do kolejnych lat budżetowych następujących po roku, w którym został podjęty, o tyle uchwała o niewyodrębnianiu budżetu partycypacyjnego może dotyczyć tylko jednego roku budżetowego.

Fundusz sołecki jest formą partycypacji społeczności lokalnej w wydatkowaniu środków budżetowych. Ma on normatywne podstawy w przepisach ustawy z 21 lutego 2014 r. o funduszu sołeckim (Dz.U. z 2014 r. poz. 301; dalej: u.f.s.). Istotą funduszu sołeckiego jest to, że gmina realizująca zadania w trybie tej ustawy może liczyć na zwrot części wydatków z budżetu państwa w formie dotacji celowej. Zwrot ten obejmuje wydatki wykonane w roku poprzedzającym rok budżetowy, z tym że wysokość wydatków stanowiąca podstawę obliczenia zwrotu nie może przekroczyć wysokości środków ujętych w informacji przekazanej przez wójta (burmistrza, prezydenta miasta) na zasadach podanych w art. 3 u.f.s. Wymaga jednak podkreślenia, że możliwość skorzystania z dobrodziejstwa zwrotu jest uwarunkowana koniecznością spełnienia wymogów określonych ustawą.

Ważny termin

Podstawowym warunkiem, jaki trzeba spełnić, by otrzymać środki z budżetu państwa, jest podjęcie stosownej uchwały w terminie do końca marca. Mówi o tym art. 2 ust. 1 u.f.p., który stanowi, że rada gminy rozstrzyga o wyodrębnieniu w budżecie gminy środków stanowiących fundusz, podejmując uchwałę, w której wyraża zgodę albo nie wyraża zgody na wyodrębnienie funduszu. Zgodnie zaś z art. 2 ust. 2 uchwała podjęta po 31 marca roku poprzedzającego rok budżetowy, którego dotyczy, jest nieważna. Z kolei zasady podejmowania uchwały uregulowano w art. 2 ust. 3 i 4 ustawy o funduszu sołeckim. Ten pierwszy przesądza, że uchwała o wyrażeniu zgody na wyodrębnienie funduszu ma zastosowanie do kolejnych lat budżetowych następujących po roku, w którym została podjęta. Zgodnie zaś z ust. 4 uchwała o niewyrażeniu zgody na wyodrębnienie funduszu ma zastosowanie wyłącznie do roku budżetowego następującego po roku, w którym została podjęta. Niestety określanie czasokresu stosowania uchwały o wyrażeniu zgody/niewyrażeniu zgody na wyodrębnienie funduszu stwarza JST problemy. I tak Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w Warszawie w uchwale nr 9.142.2019 z 16 kwietnia 2019 r. (www.warszawa.rio.gov.pl) zakwestionowało uchwałę rady gminy w sprawie wyrażenia zgody na wyodrębnienie funduszu sołeckiego w budżecie gminy na 2020 r. W argumentacji prawnej organ nadzoru przypomniał, że w świetle art. 2 ust. 3 u.f.s. uchwała o wyrażeniu zgody na wyodrębnienie funduszu ma zastosowanie do kolejnych lat budżetowych następujących po roku, w którym została podjęta. Jak wyjaśniono, „Rada Gminy podejmując uchwałę o wyrażeniu zgody na wyodrębnienie środków stanowiących fundusz sołecki, nie może ograniczyć decyzji tylko do 2020 r., gdyż istotnie narusza tym art. 2 ust. 3 u.f.s., zgodnie z którym decyzja rady o wyodrębnieniu funduszu sołeckiego, podjęta w roku poprzedzającym rok, na który wyodrębnia się fundusz, jest ważna w każdym roku budżetowym (bez ograniczenia) następującym po roku, w którym została podjęta”. Ostatecznie uznano, że rada gminy, wyodrębniając fundusz sołecki wyłącznie do 2020 r., dokonała nieuprawnionej modyfikacji zakresu czasowego obowiązywania, czym istotnie naruszyła art. 2 ust. 3 u.f.s.

O tym, że prawidłowo zredagowana uchwała w sprawie wyrażenia zgody na wyodrębnienie funduszu sołeckiego powinna dotyczyć następujących lat po roku budżetowym, a nie tylko ściśle określonego roku budżetowego, wskazano również w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z 24 września 2015 r. (sygn. akt I SA/Ol 414/15). W orzeczeniu tym m.in. czytamy, że „podejmując uchwałę o wyrażeniu zgody na wyodrębnienie w budżecie środków funduszu sołeckiego, gmina nie mogła ograniczyć tego wyodrębnienia wyłącznie do (…) roku, skoro musi mieć ono zastosowanie do kolejnych lat następujących po roku, w którym uchwała została podjęta. Wskazanie w par. 1 badanej uchwały, że wyraża się zgodę na wyodrębnienie środków funduszu sołeckiego w budżecie gminy jedynie w (….) r., bez odniesienia do kolejnych lat budżetowych, słusznie zostało ocenione przez organ za naruszenie powołanego art. 2 ust. 3 ustawy o funduszu sołeckim i bez znaczenia pozostaje w tym przypadku argumentacja rady gminy, że intencją takiego zapisu nie było ograniczenie funkcjonowania funduszu sołeckiego wyłącznie do (…) r. czy odwoływanie się do słusznego interesu społecznego, jako ważnego kryterium, które organ nadzorczy powinien mieć na uwadze w procesie oceny legalności uchwały”. Finalnie stwierdzono, że „wyrażając zgodę na wyodrębnienie funduszu sołeckiego w budżecie gminy jedynie w roku (…), rada gminy przekroczyła swoje kompetencje wynikające z treści cyt. wyżej art. 2 ust. 3 ustawy”.

Uchwała niewyrażająca zgody

Zgoła odmiennie powinna być sformułowana uchwała rady gminy w sprawie niewyrażenia zgody na wyodrębnienie funduszu sołeckiego w budżecie gminy. W uchwale tej powinno zostać określone, że rada gminy nie wyraża na to zgody tylko w perspektywie jednego roku budżetowego, np. 2024 r. W tym miejscu warto przypomnieć o konsekwencjach spóźnionego podejmowania takiej uchwały. Przypomnijmy, że zgodnie z art. 3 ust. 2 ww. ustawy – uchwała podjęta po 31 marca roku poprzedzającego rok budżetowy, którego dotyczy, jest nieważna. Jako przykład wypełniający znamiona tego przepisu można przywołać uchwałę Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w Warszawie nr 15.211.2019 z 9 lipca 2019 r.; źródło: https://warszawa.rio.gov.pl. Organ nadzoru stwierdził w niej nieważność uchwały rady gminy, która została podjęta w czerwcu danego roku, czyli z oczywistym naruszeniem ww. terminu. W argumentacji prawnej wskazano m.in., że: „Stosownie do treści regulacji art. 2 ust. 2 ustawy o funduszu sołeckim uchwała podjęta po dniu 31 marca roku poprzedzającego rok budżetowy, którego dotyczy, jest nieważna. Przepis ten w sposób jednoznaczny określa termin do podejmowania uchwał w przedmiotowej sprawie przez organ stanowiący. W związku z powyższym w terminie do 31 marca (…) r. Rada Gminy mogła i powinna podjąć uchwałę dotyczącą wyrażenia zgody bądź nie wyrażenia zgody na wyodrębnienie w budżecie gminy środków stanowiących fundusz sołecki w roku budżetowym (…)”.

Wniosek sołtysa

Na terminy musi uważać nie tylko rada gminy, lecz także sołectwa, które chcą otrzymać środki z fundusz sołeckiego. Otóż zgodnie z art. 5 u.f.s. warunkiem przyznania w danym roku budżetowym środków z funduszu jest złożenie do wójta (burmistrza, prezydenta miasta) przez sołectwo wniosku. Z dalszych ustępów tego artykułu wynika zaś, że „w terminie do dnia 30 września roku poprzedzającego rok budżetowy, którego dotyczy wniosek, sołtys przekazuje wójtowi (burmistrzowi, prezydentowi miasta) wniosek celem uwzględnienia go w projekcie budżetu gminy” (ust. 2). Ponadto wójt (burmistrz, prezydent miasta) w terminie siedmiu dni od dnia otrzymania odrzuca wniosek niespełniający warunków określonych w ust. 2–4, jednocześnie informując o tym sołtysa. Sołtys może w terminie siedmiu dni od dnia otrzymania informacji, o której mowa w ust. 5, podtrzymać wniosek niespełniający warunków określonych w ust. 2–4, kierując go do rady gminy za pośrednictwem wójta (burmistrza, prezydenta miasta). W przypadku podtrzymania wniosku przez sołtysa rada gminy rozpatruje ten wniosek w terminie 30 dni od dnia jego otrzymania. Rada gminy odrzuca wniosek niespełniający warunków określonych w ust. 2–4 lub podtrzymany po terminie, o którym mowa w ust. 6. Wójt (burmistrz, prezydent miasta) jest związany rozstrzygnięciem rady gminy. W przypadku ponownie uchwalonego wniosku rada gminy rozpatruje ten wniosek w terminie 30 dni od dnia jego otrzymania. Rada gminy odrzuca wniosek niespełniający warunków określonych w ust. 2 lub 3 lub przekazany po terminie, o którym mowa w ust. 8. Wójt (burmistrz, prezydent miasta) jest związany rozstrzygnięciem rady gminy. Z kolei w ust. 11 postanowiono, że uchwalając budżet, rada gminy odrzuca wniosek sołectwa, w przypadku gdy zamierzone przedsięwzięcia nie spełniają wymogów określonych w art. 2 ust. 6 lub ust. 7 u.f.s. Procedura związana z wnioskiem sołectwa w sprawie zadań z funduszu sołeckiego jest więc uregulowana w sposób kompletny. Co do zasady, gdy wniosek spełnia kryteria merytoryczne, a jednocześnie złożono go w wymaganym terminie, to powinien zostać w budżecie gminy uwzględniony.

Zasady modyfikacji

Czy wspomniane wnioski sołeckie mogą być modyfikowane? Ulegają one czasem modyfikacji wskutek złożenia wójtowi nowego wniosku sołectwa w przedmiocie zmiany przedsięwzięć do realizacji w ramach funduszu sołeckiego. Artykuł 7 u.f.s. dopuszcza ten tryb zmiany – w przepisie tym postanowiono bowiem, że w trakcie roku budżetowego, jednakże nie wcześniej niż po uchwaleniu budżetu gminy na dany rok i nie później niż do 31 października danego roku budżetowego, sołectwo może złożyć do wójta (burmistrza, prezydenta miasta) wniosek o zmianę przedsięwzięć lub ich zakresu przewidzianych do realizacji w ramach funduszu. Przy czym zmiana nie może prowadzić do przekroczenia środków przyznanych pierwotnie w uchwale budżetowej.

Nie ma zatem wątpliwości, że zadania pierwotnie wybrane w ramach wniosku złożonego przez sołtysa (uwzględnione w budżecie) mogą ulec zmianie w trakcie roku budżetowego (na inne zadania).

W praktyce jednak się zdarza, że jeden z organów gminy sprawia „problemy” ze zmianą przedsięwzięć (z różnych względów). W szczególności może to zrobić rada gminy, która przecież odpowiada za kształt budżetu danej gminy. Dobrym przykładem ilustrującym takie założenie może być stan faktyczny objęty uchwałą nr 179/2020 Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w Lublinie z 5 maja 2020 r. (www.lublin.rio.gov.pl). Organ nadzoru weryfikował legalność uchwały rady gminy w spawie zmiany budżetu gminy w zakresie niedokonania zwiększeń i zmniejszeń planu wydatków budżetowych. W trakcie weryfikacji organ ten wydał orzeczenie, w którym:

„1. stwierdził nieważność w części uchwały rady gminy w sprawie zmiany budżetu w zakresie niedokonania zwiększeń i zmniejszeń planu wydatków w określonych podziałkach klasyfikacji budżetowej z powodu naruszenia art. 7 u.f.s. poprzez brak uwzględnienia w uchwale wniosku sołectwa o zmianę przedsięwzięć przewidzianych do realizacji w ramach funduszu sołeckiego;

2. ustalił plan wydatków budżetu gminy w określony sposób uwzględniając z jednej strony zmniejszenie planu wydatków bieżących o kwotę X w określonych podziałkach klasyfikacji budżetowej, a z drugiej – zwiększenie planu wydatków majątkowych budżetu o kwotę w określonych podziałkach klasyfikacji budżetowej;

3. dokonał zmian w załącznikach do uchwały, w tym: w załączniku dotyczącym wykazu inwestycji gminnych, zwiększając wydatki o kwotę X na realizację zadania (…) i w załączniku dotyczącym zadań realizowanych w ramach funduszu sołeckiego poprzez zmianę przedsięwzięć poprzez zmniejszenia planu wydatków na zadania (…) oraz zwiększył planu wydatków na zadanie (…)”.

W argumentacji prawnej regionalna izba obrachunkowa m.in. wskazała, że: wniosek sołectwa odpowiadał wszystkim wymogom formalnym przewidzianym w art. 7 u.f.s. i został uchwalony jednogłośnie przez zebranie wiejskie i został złożony do wójta gminy; określał zakres zmian przedsięwzięć przewidzianych do realizacji na obszarze sołectwa ze wskazaniem ich nazw i oszacowaniem kosztów oraz uzasadnieniem, a ponadto wykazane w nim przedsięwzięcie niewątpliwie należy do zadań własnych gminy. Organ nadzoru podkreślił, że „przepisy ustawy o funduszu sołeckim wyłączają kompetencje organów gminy w zakresie decydowania o przeznaczeniu określonej w budżecie gminy puli środków, przenosząc je na organ uchwałodawczy sołectwa (zebranie wiejskie). Jeżeli sołectwo złoży w terminie odpowiadający przepisom prawa wniosek, wójt gminy ma obowiązek uwzględnić jego treść w projekcie uchwały budżetowej, a rada gminy w uchwale budżetowej”. Dalej zaznaczono także, że: „Skoro mieszkańcy sołectwa (…) uznali, że chcą to zadanie sfinansować w ramach przyznanych im środków funduszu sołeckiego, a organ stanowiący nie uznał go za wykraczające poza zadania własne gminy, niesłużące poprawie warunków życia mieszkańców bądź też niezgodne ze strategią rozwoju gminy, to w ocenie Kolegium nie posiadał kompetencji do odrzucenia wniosku”. Finalnie wskazano, że z uwagi na brak podstaw do odrzucenia wniosku sołectwa w uchwale zmieniającej budżet rada gminy powinna dokonać zmian w załącznikach, tj.: planie wydatków budżetu, wykazie inwestycji gminnych realizowanych, nieobjętych programami wieloletnimi i zadaniach w ramach funduszu sołeckiego z podziałem na sołectwa. Rada gminy nie dokonała jednak tych zmian, które zastępczo wprowadził organ nadzoru.

Podsumowując: fundusz sołecki jest przede wszystkim wyrazem partycypacji społeczności lokalnej w wydatkach budżetu, a wszelkie działania organów gminy – w tym wójta i rady gminy – powinny zmierzać do „wykonania” woli sołectwa, rzecz jasna, o ile przedsięwzięcia spełniają wszystkie wymagane kryteria ustawy o funduszu sołeckim. W przeciwnym wypadku działania organów gminy mogą zostać zakwestionowane przez organy nadzoru, czyli regionalne izby obrachunkowe, przy czym dotyczy to zasadniczo aktów podejmowanych przez organy stanowiące gmin. ©℗

Na jakie wydatki przysługuje zwrot z budżetu państwa

Jak postanowiono w art. 2 ust. 5 u.f.s., fundusz sołecki nie jest funduszem celowym w rozumieniu ustawy z 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 1634; ost.zm. Dz.U. z 2023 r. poz. 412). Dla legalności uzyskania zwrotu kluczowe jest spełnienie warunków zawartych w ust. 6, gdzie postanowiono, że „środki funduszu przeznacza się na realizację przedsięwzięć, które zgłoszone we wniosku, o którym mowa w art. 5, są zadaniami własnymi gminy, służą poprawie warunków życia mieszkańców i są zgodne ze strategią rozwoju gminy”. Środki funduszu mogą być przeznaczone na przykład na pokrycie wydatków na działania zmierzające do usunięcia skutków klęski żywiołowej w rozumieniu ustawy z 18 kwietnia 2002 r. o stanie klęski żywiołowej (t.j. Dz.U. z 2017 r. poz. 1897).

Z powyższego wynika więc, że dla kwalifikowalności wydatków w ramach funduszu sołeckiego niezbędne jest spełnienie trzech podstawowych przesłanek dla zadania, a mianowicie:

• musi ono posiadać status tzw. zadania własnego,

• służyć poprawie warunków życia mieszkańców,

• być zgodne ze strategią rozwoju gminy.

Z perspektywy gminy najważniejsze jest spełnienie „twardej” przesłanki z pkt 1, czyli realizowane z budżetu sołeckiego zadanie musi mieć status tzw. zadania własnego. Katalog tych zadań został dookreślony przez ustawodawcę w art. 7 ust. 1 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 40). Tamże postanowiono, że w szczególności zadania własne obejmują sprawy:

1) ładu przestrzennego, gospodarki nieruchomościami, ochrony środowiska i przyrody oraz gospodarki wodnej;

2) gminnych dróg, ulic, mostów, placów oraz organizacji ruchu drogowego;

3) wodociągów i zaopatrzenia w wodę, kanalizacji, usuwania i oczyszczania ścieków komunalnych, utrzymania czystości i porządku oraz urządzeń sanitarnych, wysypisk i unieszkodliwiania odpadów komunalnych, zaopatrzenia w energię elektryczną i cieplną oraz gaz;

3a) działalności w zakresie telekomunikacji;

4) lokalnego transportu zbiorowego;

5) ochrony zdrowia;

6) pomocy społecznej, w tym ośrodków i zakładów opiekuńczych;

6a) wspierania rodziny i systemu pieczy zastępczej;

7) gminnego budownictwa mieszkaniowego;

8) edukacji publicznej;

9) kultury, w tym bibliotek gminnych i innych instytucji kultury oraz ochrony zabytków i opieki nad zabytkami;

10) kultury fizycznej i turystyki, w tym terenów rekreacyjnych i urządzeń sportowych;

11) targowisk i hal targowych;

12) zieleni gminnej i zadrzewień;

13) cmentarzy gminnych;

14) porządku publicznego i bezpieczeństwa obywateli oraz ochrony przeciwpożarowej i przeciwpowodziowej, w tym wyposażenia i utrzymania gminnego magazynu przeciwpowodziowego;

15) utrzymania gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej oraz obiektów administracyjnych;

16) polityki prorodzinnej, w tym zapewnienia kobietom w ciąży opieki socjalnej, medycznej i prawnej;

17) wspierania i upowszechniania idei samorządowej, w tym tworzenia warunków do działania i rozwoju jednostek pomocniczych i wdrażania programów pobudzania aktywności obywatelskiej;

18) promocji gminy;

19) współpracy i działalności na rzecz organizacji pozarządowych oraz podmiotów wymienionych w art. 3 ust. 3 ustawy z 24 kwietnia 2003 r. o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie (t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 1327; ost.zm. Dz.U. z 2022 r. poz. 1812);

20) współpracy ze społecznościami lokalnymi i regionalnymi innych państw.

©℗