Opłata za gospodarowanie odpadami komunalnymi (zwana potocznie opłatą śmieciową lub podatkiem śmieciowym) jest należnością publicznoprawną, która stanowi dochód gminy. W przypadku tej daniny występuje wiele charakterystycznych tylko dla niej cech (takich jak np. instytucja zawiadomienia o wysokości opłaty w przypadku zmiany jej stawki). Prowadząc szkolenia z opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi dla pracowników jednostek samorządu terytorialnego, spotykamy się z wieloma pytaniami i wątpliwościami. Odpowiadamy na niektóre z nich. Autor jest radcą prawnym prowadzącym szkolenia na temat opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi dla JST, Kancelaria Prawna Dr Krystian Ziemski & Partners w Poznaniu.
O co pracownicy JST pytają na szkoleniach
Jakie działania należy podjąć w związku z opłatą za gospodarowanie odpadami komunalnymi w przypadku zbycia nieruchomości?
Zgodnie z art. 6h pkt 1 ustawy z 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (t.j. z Dz.U. z 2022 r. poz. 1297; ost.zm. 1549; dalej: u.c.p.g.) właściciele nieruchomości, na których zamieszkują mieszkańcy, są obowiązani ponosić opłatę za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Obowiązek powstaje za każdy miesiąc, w którym na danej nieruchomości zamieszkuje mieszkaniec (por. art. 6i ust. 1 pkt 1 u.c.p.g.). Z obowiązkiem ponoszenia opłaty nieodłącznie związany jest obowiązek złożenia do wójta, burmistrza lub prezydenta miasta deklaracji o jej wysokości. W odniesieniu do nieruchomości, na których zamieszkują mieszkańcy, aktualizuje się on – stosownie do treści art. 6m ust. 2 u.c.p.g. – w terminie 14 dni od dnia zamieszkania pierwszego mieszkańca na danej nieruchomości. Natomiast w przypadku zmiany danych będących podstawą ustalenia wysokości należnej opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi lub określonej w deklaracji ilości odpadów komunalnych powstających na danej nieruchomości właściciel nieruchomości jest obowiązany złożyć nową deklarację w terminie do 10. dnia miesiąca następującego po miesiącu, w którym nastąpiła zmiana (art. 6m ust. 2 u.c.p.g.). Niezłożenie deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi bądź uzasadnione wątpliwości co do danych zawartych w jej treści skutkuje wydaniem – zgodnie z art. 6o ust. 1 u.c.p.g. – decyzji, w której określa się jej wysokość.
Czy należy wymagać od sprzedającego nieruchomość złożenia deklaracji „zerowej”? Czy zasadne jest wtedy wszczęcie postępowania i określenie wysokości opłaty w kwocie zero?
Przepisy u.c.p.g. przytoczone w odpowiedzi na pytanie powyżej kształtują działania, które są wyrazem zaistnienia obowiązku ponoszenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Natomiast brak jest w ustawie regulacji, które odnosiłyby się do utraty przez podmiot statusu obowiązanego do ponoszenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, związanej chociażby z okolicznością wyzbycia się własności nieruchomości czy też utratą statusu władającego faktycznie nieruchomością.
Dążąc do określenia konsekwencji utraty statusu obowiązanego do ponoszenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, warto przyjrzeć się definicji podatnika. Zgodnie z art. 7 par. 1 ustawy z 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa (dalej: o.p.), podatnik to osoba fizyczna, osoba prawna lub jednostka organizacyjna niemająca osobowości prawnej, podlegająca na mocy ustaw podatkowych obowiązkowi podatkowemu. Powstanie obowiązku podatkowego rodzi określone dalsze obowiązki. Może do nich należeć m.in. obowiązek złożenia deklaracji. Jednocześnie w doktrynie podkreśla się, że uzyskanie statusu podatnika nie wymaga powstania ciężaru podatkowego. Wystarczające jest wkroczenie w pole stosunku prawnopodatkowego i realizacja choćby jednego z elementów konstrukcyjnych tego stosunku (S. Babiarz, „Przejęcie przez spadkobierców podatnika prawa do zwolnienia podatkowego (ekspektatywy). Glosa do wyroku NSA z 29 listopada 2012 r., sygn. akt II FSK 737/11”, Glosa 2014, nr 4, s. 106–113).
Odnosząc powyższe do statusu obowiązanego do ponoszenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, należy wskazać, że aktualizuje się on z chwilą nabycia przymiotu właściciela nieruchomości w rozumieniu u.c.p.g. Tym samym, gdy dany podmiot przestaje być właścicielem nieruchomości (w rozumieniu u.c.p.g.), traci on też status obowiązanego do ponoszenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi. W konsekwencji – w odniesieniu do okresów rozliczeniowych, które nastąpiły po tej chwili – brak jest podstaw do składania deklaracji (nawet zerowych) oraz realizacji wymiaru przez organ właściwy w sprawie opłaty (nawet gdyby miał się on zakończyć wydaniem decyzji określającej wysokość opłaty w zerowej kwocie). Nie ma też podstaw do dochodzenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi za okresy następujące po utracie statusu obowiązanego do ponoszenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi.
Podmiot sprzedał nieruchomość? Czy może to być podstawą do wyrejestrowania go z opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi?
Wydaje się, że nie ma przeszkód, aby jako podstawę wyrejestrowania podmiotu z bazy zobowiązanych do ponoszenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi uznać posiadane przez organ z urzędu dane lub dokumenty potwierdzające utratę statusu obowiązanego do ponoszenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi (np. wskutek zbycia nieruchomości). Można też podjąć stosowne działania wobec podmiotów, które aktualnie wypełniają krąg obowiązanych do ponoszenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Działania te mogą przyjąć formę czynności sprawdzających (np. wezwanie w tym trybie nowego właściciela do złożenia deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi), a w dalszej kolejności – wszczęcie postępowania zakończonego wydaniem decyzji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi.
Warto również wspomnieć, że w orzecznictwie zaaprobowano możliwość ujmowania w deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi pola przeznaczonego do poinformowania organu właściwego w sprawie opłaty o ustaniu obowiązku jej ponoszenia (por. Wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z 17 czerwca 2021 r., sygn. akt I SA/Go 104/21).
Kto powinien uiszczać opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi w sytuacji, gdy obowiązanych jest kilka osób lub podmiotów równolegle (jako właściciele nieruchomości w rozumieniu ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach)?
Zgodnie z przepisami obowiązek złożenia do wójta, burmistrza lub prezydenta miasta deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi spoczywa na właścicielach nieruchomości. Jak wynika z art. 2 ust. 1 pkt 4 u.c.p.g., przez właścicieli nieruchomości rozumie się także współwłaścicieli, użytkowników wieczystych oraz jednostki organizacyjne i osoby posiadające nieruchomości w zarządzie lub użytkowaniu, a także inne podmioty władające nieruchomością. Jeżeli obowiązki wskazane w ustawie mogą jednocześnie dotyczyć kilku spośród wymienionych podmiotów (np. wynajmującego i najemcy), obowiązany do ich wykonania jest podmiot lub podmioty faktycznie władające nieruchomością. W takim przypadku podmioty te mogą w drodze umowy zawartej w formie pisemnej wskazać podmiot obowiązany do wykonania obowiązków wynikających z ustawy.
Zagadnienie składania deklaracji w przypadku zaistnienia równoległego obowiązku składania deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi nie zostało jednak uregulowane w przepisach w wyczerpujący sposób. Zauważyć należy, że nie ma podstaw prawnych do traktowania tak ukształtowanego zobowiązania do ponoszenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi jako solidarnego w rozumieniu art. 91 ordynacji podatkowej. Przepisy nie wskazują również, czy w takim przypadku należy złożyć jedną deklarację podpisaną przez wszystkich zobowiązanych współwłaścicieli, czy też mają to być oddzielne deklaracje, o czym piszemy dalej.
Podkreślić jednak należy, że – jak wynika z orzecznictwa – opłatę winni uiszczać wszyscy współwłaściciele, natomiast kwestia ich wzajemnego rozliczenia pomiędzy sobą, w sytuacji gdy jeden z nich ponosi większe koszty w stosunku do ilości wytwarzanych odpadów lub ponosi je mimo tego, że ich nie wytwarza, albowiem nie zamieszkuje na danej nieruchomości, pozostaje ich wewnętrzną sprawą (wyrok WSA w Gliwicach z 23 listopada 2020 r., sygn. akt I SA/Gl 1385/19). Z kolei, jak wyjaśnia WSA w Krakowie, „kategoryczne brzmienie art. 6h oraz art. 2 ust. 1 pkt 4 u.u.c.p.g. nie pozwala pozostawić poza kręgiem podmiotów zobowiązanych do uiszczenia opłaty żadnego właściciela nieruchomości w powyższym rozumieniu. Nie ulega więc wątpliwości, że wierzyciel może się domagać tylko jednej opłaty oraz, że jej uiszczenie przez jednego ze zobowiązanych powoduje – stosownie do art. 59 par. 1 pkt 1 o.p. w związku z art. 6q u.u.c.p.g. – wygaśnięcie zobowiązania w zakresie opłaty, a tym samym zwolnienie pozostałych zobowiązanych. Na każdym z tych zobowiązanych ciąży jednak obowiązek zapłaty opłaty w pełnej wysokości, wobec czego wszyscy oni powinni być stronami postępowania w przedmiocie określenia opłaty, co też miało miejsce w niniejszej sprawie. Bezsprzecznie, przy tym nie ma podstaw prawnych do podziału opłaty na tyle niezależnych od siebie części, ilu jest zobowiązanych, jak chce tego skarżąca, czyli do sięgnięcia do regulacji zawartej w art. 379 par. 1 Kodeksu cywilnego” – wyrok WSA w Krakowie z 27 lipca 2015 r., sygn. akt I SA/Kr 645/15.
W jaki sposób należy złożyć deklarację o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, jeżeli współwłaścicielami jest kilka osób?
Obowiązek złożenia deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi jest ściśle związany z obowiązkiem jej ponoszenia. W świetle powyższego uznać więc należy, że obowiązek złożenia deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi ciążyć będzie na wszystkich właścicielach nieruchomości w rozumieniu u.c.p.g. Przy czym przepisy u.c.p.g. nie wskazują wprost na formułę złożenia deklaracji o wysokości opłaty w sytuacji, w której obowiązek ten ciąży – w odniesieniu do jednej nieruchomości – na kilku podmiotach legitymujących się statusem współwłaściciela. Zasadnym jest jednak wskazanie na dopuszczalność zastosowania w tym zakresie dwóch modeli, polegających na:
1) złożeniu jednej wspólnej deklaracji ujmującej pełną kwotę należności w opłacie, w której wskazani zostaną wszyscy właściciele nieruchomości w rozumieniu u.c.p.g., podpisanej przez nich wszystkich;
2) złożeniu odrębnych deklaracji przez poszczególnych właścicieli nieruchomości w rozumieniu u.c.p.g., ujmujących pełną kwotę należności w opłacie tytułem zobowiązania dotyczącego danej nieruchomości.
Podkreślić przy tym należy, że w każdej deklaracji (niezależnie od tego, czy będzie składana jedna przez wszystkie podmioty obowiązane do jej złożenia, czy też osobno przez każdy z nich) powinna zostać zadeklarowana cała opłata wyliczona dla danej nieruchomości, a nie wyłącznie część przypisana danemu współwłaścicielowi stosownie do posiadanego udziału w prawie własności, czy też odzwierciedlająca umowne uzgodnienia współwłaścicieli w ramach zarządu nieruchomością wspólną. Powyższe potwierdzono w wyroku WSA w Białymstoku, według którego „nie ma przeszkód prawnych, aby wszyscy współwłaściciele nieruchomości złożyli jedną deklarację – istotne jest wówczas, aby każdy z nich umieścił na niej swój podpis. Niewątpliwie jednak, z przyczyn technicznych (w tym również z powodu braku odpowiedniej liczby rubryk w formularzach takich deklaracji), może to się okazać niemożliwe lub znacznie utrudnione. Dlatego też należy również dopuścić możliwość składania odrębnych deklaracji przez każdego ze współwłaścicieli. Niewątpliwie jednak w każdej deklaracji należy wskazać całą nieruchomość, nie zaś tylko przypadającą na współwłaściciela część nieruchomości. Nie można też w deklaracji „dzielić” podatku i płacić tylko od ich części” (wyrok WSA w Białymstoku z 29 lutego 2012 r., sygn. akt I SA/Bk 15/12).
Właściciel nieruchomości nie złożył deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, wszczęliśmy więc postępowanie w celu określenia wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Jak należy postąpić, gdy właściciel w toku tego postępowania składa deklarację?
Ordynacja podatkowa wprost zakazuje korygowania deklaracji w toku trwającego postępowania podatkowego. Zgodnie bowiem z art. 81b par. 1 o.p. uprawnienie do skorygowania deklaracji ulega zawieszeniu na czas trwania postępowania podatkowego lub kontroli podatkowej – w zakresie objętym tym postępowaniem lub kontrolą. Z przytoczonego przepisu nie można wywieść jednak bezpośredniego zakazu składania samych deklaracji w toku postępowania. Niezłożenie deklaracji jest z kolei jedną z przesłanek wszczęcia i prowadzenia postępowania podatkowego zmierzającego do określenia wysokości zobowiązania w opłacie. W doktrynie i orzecznictwie dostrzec można dwa poglądy odnoszące się do możliwości składania deklaracji w trakcie trwającego postępowania. Pierwszy z nich dopuszcza taką możliwość z uwagi na brak wyraźnego zakazu (L. Etel [w:] R. Dowgier, G. Liszewski, B. Pahl, P. Pietrasz, M. Popławski, W. Stachurski, K. Teszner, L. Etel, „Ordynacja podatkowa. Komentarz. Tom I. Zobowiązania podatkowe. Art. 1-119zzk”, Warszawa 2022, art. 81(b). Drugi opiera się na założeniu, że skoro w toku postępowania kontrolnego wyłączona jest możliwość ingerencji podatnika w wysokość zobowiązania podatkowego poprzez składanie korekt, to tym bardziej nie ma on możliwości skutecznego złożenia samej deklaracji podatkowej w zakresie objętym kontrolą (Wyrok NSA z 29 stycznia 2013 r., sygn. akt II FSK 1177/11).
Konsekwencją postępowania w zgodzie z pierwszym z wyżej wymienionych poglądów byłoby wydanie decyzji o umorzeniu postępowania. Uwzględniając jednak to, że złożona deklaracja i tak będzie musiała zostać poddana weryfikacji, zasadnym jest kontynuowanie postępowania i dokonanie tej weryfikacji w toku postępowania (skoro zostało już wszczęte), które zakończy się wydaniem decyzji określającej wysokość opłaty. Złożona deklaracja stanowi przy tym dowód.
W jakim terminie należy zawiadomić właściciela nieruchomości o nowej wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi? Czy każda zmiana wysokości opłaty uzasadnia sporządzenie przez wójta (burmistrza, prezydenta miasta) i doręczenie właścicielowi nieruchomości ww. zawiadomienia?
Zgodnie z art. 6h u.c.p.g. właściciele nieruchomości, o których mowa w art. 6c, są obowiązani ponosić na rzecz gminy, na terenie której są położone ich nieruchomości, opłatę za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Obowiązek powstaje za każdy miesiąc, w którym na danej nieruchomości zamieszkuje mieszkaniec (a w przypadku nieruchomości niezamieszkałych – za każdy miesiąc, w którym na danej nieruchomości powstały odpady komunalne, por. art. 6i u.c.p.g.). Zaś na mocy art. 6m ust. 1 u.c.p.g. właściciel nieruchomości jest obowiązany złożyć do wójta, burmistrza lub prezydenta miasta deklarację o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi w terminie 14 dni od dnia zamieszkania na danej nieruchomości pierwszego mieszkańca lub powstania na danej nieruchomości odpadów komunalnych.
W przypadku uchwalenia nowej stawki opłaty za gospodarowanie odpadami wójt, burmistrz lub prezydent miasta zawiadamia właściciela nieruchomości o wysokości opłaty wyliczonej jako iloczyn nowej stawki opłaty i danych podanych w deklaracji. W takim przypadku właściciel nieruchomości nie jest obowiązany do złożenia nowej deklaracji i uiszcza opłatę w wysokości podanej w zawiadomieniu (por. art. 6m ust. 2a u.c.p.g.).
Zawiadomienie organu właściwego w sprawach opłaty, sporządzone w sytuacji uchwalenia nowej stawki i na podstawie danych wynikających ze złożonej przez właściciela deklaracji, eliminuje zatem obowiązek złożenia nowej deklaracji dotyczącej zmiany wysokości należnej opłaty z tego tytułu. W konsekwencji kwota należnej opłaty za okresy uwzględniające zmienioną stawkę wynikać będzie jedynie z zawiadomienia organu podatkowego. Co ważne, powinno ono zawierać pouczenie, że zawiadomienie stanowi podstawę do wystawienia tytułu wykonawczego. Należy zauważyć, że u.c.p.g. nie wskazuje terminu, w którym zawiadomienie należy wysłać właścicielom nieruchomości. Trzeba jednak przyjąć, że zawiadomienie powinno być dokonane w czasie, który pozwoli właścicielowi nieruchomości na terminowe uiszczenie opłaty w zmienionej wysokości (potwierdza to wyrok WSA w Gdańsku z 22 stycznia 2020 r., sygn. akt I SA/Gd 1619/19). Dodać należy, że instytucja zawiadomienia, o której mowa powyżej, znajduje zastosowanie tylko w przypadku uchwalenia nowej stawki opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi. W tym kontekście zmiana stawki opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi jest szczególną kategorią zmiany danych będących podstawą ustalenia wysokości należnej opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Tylko ten rodzaj zmiany danych uzasadnia zawiadomienie właściciela nieruchomości o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi wyliczonej jako iloczyn nowej stawki opłaty i danych podanych w deklaracji (i to nie zawsze – jak bowiem stanowi art. 6o ust. 4 u.c.p.g., instytucję zawiadomienia wyłącza okoliczność uprzedniego wydania decyzji, o której mowa w art. 6o ust. 1 u.c.p.g.). Mając na uwadze powyższe, wszelkie inne sytuacje, w których następuje zmiana danych stanowiących o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi – niezależnie od tego, czy ich źródłem jest uchwała rady gminy, czy okoliczności faktyczne, będą się wiązać z koniecznością złożenia nowej deklaracji. ©℗