Co tylko mogą, przekazują gminom lub oddają administracji rządowej. Są biedne. A w dodatku się kurczą. Czy jest sens je utrzymywać?
Polskę czeka kolejna reforma administracyjna? Być może. W ciągu najbliższych 50 lat liczba ludności w czterech z szesnastu województw spadnie poniżej miliona. Zdaniem ekspertów to może być zbyt mało, by opłacało się utrzymywać stary podział kraju. – Najmniejsze województwa wyludnią się na tyle, że nie udźwigną dłużej swojej funkcji. Podobny los czeka też niektóre powiaty – uważa dr Piotr Szukalski z Instytutu Socjologii Uniwersytetu Łódzkiego. – Samorząd kieruje się ekonomiczną skalą działania. Pewne zadania, by się zwrócić, nie mogą funkcjonować poniżej określonej liczby ludności. Gdyby każda gmina musiała prowadzić pełną obsługę mieszkańców, musiałaby mieć szpital psychiatryczny, dom pomocy społecznej itd. To byłoby dla nich nie do udźwignięcia – wyjaśnia. Jego analiza uruchomiła kolejną rundę dyskusji o racji bytu powiatów. Ich przeciwnicy dawno nie dostali do ręki tak silnego oręża, jak postępująca depopulacja.
Reklama

Haracz

Reklama
Reforma samorządowa z 1998 r. pokroiła Polskę na 380 powiatów – 314 ziemskich oraz 66 miast, którym przyznano takie prawa. – To haracz, który płaciliśmy przy poprzedniej reformie za to, że wiele małych miast utraciło status stolicy województwa – np. Krosno, Skierniewice, Łomża – mówi Przemysław Radwan-Rohrenschef, dyrektor fundacji Szkoła Liderów. Dziś powiaty to szczebel administracji, który wzbudza najwięcej kontrowersji.
Z jednej strony są po prostu drogie w utrzymaniu. Choć Donald Tusk obiecywał w kampanii, że będzie dążył do ograniczania liczby urzędników, w 2008 r. w Polsce było 222 tys. pracowników samorządowych. Pięć lat później już 254 tys. Lwia część właśnie na średnim szczeblu. W urzędach miast na prawach powiatu pracowało 45 tys. osób, a kolejnych 58 tys. w samych powiatach. Oznacza to, że średnio sam fakt istnienia powiatu daje dziś utrzymanie 270 osobom. Dodajmy, utrzymanie na przyzwoitym jak na polskie realia poziomie. Przeciętne wynagrodzenie to 4,4 tys. zł brutto dla pracowników urzędów miast na prawach powiatu i 3,6 tys. dla pozostałych.
Z drugiej strony, powiaty przestają sobie radzić z przeznaczonymi dla nich zadaniami. Wiele z nich w praktyce pozbywa się, czego może. Dla przykładu: powiat średzki oddał drogi powiatowe na terenie miasta w zarządzanie gminie. Powiat lubiński oddał miastu Lubin zarządzanie szkołami ponadgimnazjalnymi. Kiedy o tych przypadkach pisała Gazeta Wrocławska, na swojej stronie internetowej udostępniła też sondę o powiatach. 74 proc. internautów wskazywało odpowiedź, że powinny one zostać zlikwidowane, bo i tak w zadaniach wyręczają je gminy. W dodatku powiaty coraz częściej przypominają gminy także wielkością. Z 26 powiatów ziemskich na Dolnym Śląsku siedem nie spełnia już założeń reformy administracyjnej. Zgodnie z nią powiat powinien liczyć co najmniej 50 tys. mieszkańców i nie mniej niż pięć gmin. A to nie jest odosobniony przypadek.
Postulat likwidacji powiatów od czasu do czasu znajduje poparcie i po lewej, i po prawej stronie sceny politycznej – zgłaszali go równolegle Paweł Kowal, Janusz Palikot, Leszek Miller. Szef SLD z tego hasła zrobił zresztą jeden z motywów przewodnich kampanii samorządowej swojego ugrupowania. W programie wyborczym jego partia zapisała, że chciałaby zlikwidować podział wprowadzony przez rząd Jerzego Buzka i powrócić do koncepcji zakładającej istnienie 49 województw. Miller twierdził, że koncepcja metropolitalna się nie sprawdziła, bo spowodowała duże rozwarstwienie kraju, a miasta, które kiedyś były stolicami województw, podupadły. SLD chciało zwrócić uwagę, że regiony powinny się rozwijać bardziej równomiernie. Projekt skrytykowali posłowie Platformy Obywatelskiej. Niemniej sama Platforma także szykowała pewne zmiany administracyjne – jej politycy od lat powtarzają postulat zmniejszenia liczby powiatów. Przypominają też, że należałoby rozważyć sposób funkcjonowania tych podmiejskich. Przyciągają one coraz więcej mieszkańców miast. Przykładem jest Poznań, któremu co prawda w najbliższym czasie spadnie liczba ludności, ale okalający go powiat ziemski poznański odznaczać się ma stałym jej przyrostem. Z 359,6 tys. w 2014 wzrośnie do 534,6 tys. w 2050 r. Liczba mieszkańców obszaru metropolitarnego powiększy się z 904,6 tys. do 936,7 tys. osób.

Puste rusztowanie

– Reforma z 1998 r. to było stworzenie solidnego rusztowania, które nie zostało wypełnione ścianami. I zaczyna korodować – uważa dr Dawid Sześciło z Wydziału Prawa i Administracji UW, który blisko współpracował z prof. Michałem Kuleszą, zmarłym autorem reformy samorządu terytorialnego. – Zatrzymaliśmy się w połowie drogi. Stworzyliśmy spójny system samorządu, ale nie wypełniliśmy go treścią. Czyli pieniędzmi i kompetencją – mówi.
Jak w Raporcie o stanie samorządności w Polsce zdiagnozował zespół pod kierownictwem prof. Jerzego Hausnera, w 1998 r., gdy powoływano do życia powiaty, nie zmniejszono zadań gminy. Zadania powiatu zostały więc skrojone nieco na siłę – zabierając trochę od gmin, trochę od województw. Dziś ich główną misją jest zapewnić mieszkańcom dostęp do tych usług publicznych, których skala przekracza możliwości gmin, szczególnie tych najmniejszych. Powiat ponosi więc odpowiedzialność za zarządzanie szpitalami, prowadzenie szkół ponadgimnazjalnych, urzędów pracy, wypełnianie zadań z zakresu opieki społecznej i przeciwdziałanie klęskom żywiołowym. – Trudno o bardziej krwawy kotlet – ocenia osoba zawodowo zajmująca się monitorowaniem działania administracji.
Zwłaszcza że za obowiązkami nie idą pieniądze. – Polski powiat, szczególnie ziemski okalający miasto na prawach powiatu, jest po prostu dramatycznie biedny. A bieda ma konkretny wymiar – pogorszenie usług publicznych. I to nie jest tylko kwestia dziurawej drogi. W pewnym momencie oznacza to również wydłużenie czasu oczekiwania na przyjazd karetki – mówi dr Sześciło. – Mechanizm wygląda tak: powiaty z braku środków korzystają z ustawowej możliwości prywatyzacji szpitali. Po jej przeprowadzeniu nowy właściciel zamyka nierentowne oddziały. W ten sposób zwiększa się dystans, jaki dzieli mieszkańca od miejsca, gdzie może uzyskać pomoc, czyli pogarsza się jakość opieki zdrowotnej. Ale powiaty nie mają wyboru, bo służba zdrowia to ich kamień u szyi, niemal zawsze muszą do niej dokładać. Często ponad swoje możliwości – wyjaśnia prawnik i dodaje, że bywa i gorzej. Jeśli prywatny właściciel narobi długów, nie sprawdzi się w biznesie i będzie się chciał go pozbyć, to powiat będzie musiał posprzątać, wykładając gigantyczne środki, by przywrócić opiekę zdrowotną w regionie. – Funkcjonowanie powiatu w obecnej sytuacji to zagrożenie dla systemu usług publicznych w Polsce – ocenia.
To się nie zmieni, bo powiaty są finansowane głównie przez transfery z budżetu państwa i nie ma planów, by wzmocnić ich budżet, np. możliwością nakładania podatków lokalnych. „Polityka administracji centralnej wobec samorządu najczęściej sprowadza się do tolerowania jego istnienia i przerzucenia na jego barki trudnych zadań, bez zapewnienia odpowiednich pieniędzy na ich realizację. Sytuację samorządu trafnie charakteryzuje powiedzenie, że rząd silnie angażuje się w decentralizację tylko wtedy, gdy prowadzi ona do pomniejszenia deficytu budżetu państwa. Brakuje polityki rozwoju samorządu zharmonizowanej z polityką rozwoju kraju. Nie ma ośrodka strategicznego planowania rozwoju administracji, w tym administracji samorządowej. Nie są prowadzone systematyczne badania i analizy dotyczące funkcjonowania JST” – ocenili eksperci prof. Hausnera.

Jeśli nie powiat, to co

Zdaniem dr. Piotra Szukalskiego w Polsce brakuje przyszłościowego myślenia o rozwoju terytorialnym. – W mojej rodzinnej Łodzi zamyka się szkoły, które kilka lat temu przeszły generalny remont. Gdyby samorządowcy spojrzeli w prognozy demograficzne, mogliby zaplanować, w które budynki nie należy inwestować. Działanie bez takiego planu to marnowanie środków publicznych – przekonuje. Szukalski uważa, że władze samorządowe już dziś muszą szukać sposobów, by rozwiązać problemy spowodowane demografią. – Trzeba zastanawiać się nad wariantami dla mniejszej liczby mieszkańców. Odpowiedzią mogą być próby nawiązywania partnerstw, które wypełniałyby pewne usługi, np. z zakresu ochrony zdrowia – mówi dr Szukalski i dodaje, że bez tego samorządy mogą stać się po prostu niewydolne.
Inne zdanie ma na ten temat Radwan-Rohrenschef. – Związki celowe to dość idealistyczna koncepcja. Żeby gmina spełniała wszystkie zadania powiatu, musiałaby uczestniczyć w wielu związkach. Otwarte pozostaje pytanie o to, jak je finansować, jak miałoby wyglądać zarządzanie nimi. Trzeba też pamiętać, że każdy taki związek to dla gminy kolejne forum, na które musiałaby wysyłać swojego reprezentanta. To zabiera czas – wylicza. – Bardziej rozsądne niż likwidacja jest łączenie małych powiatów. Co trudne, bo to kwestia lokalnych ambicji, tożsamości. Trzeba też podchodzić do sprawy z zastrzeżeniem, że kryterium ekonomiczne nie może być jedynym. Czasami niektóre, nawet słabe i niewielkie powiaty, muszą istnieć, choćby ze względu na ukształtowanie terenu. Bardzo trudna jest sytuacja z przekształceniami powiatów grodzkich. Dużej odwagi politycznej będzie wymagała decyzja o ich łączeniu z ziemskimi.
Premier Ewa Kopacz zapowiedziała powołanie w Sejmie nadzwyczajnej komisji do spraw zmian w samorządzie. Eksperci mówią jednak zgodnie: – To kosmetyka. Bo, jeśli komisja nawet zostanie powołana, przygotuje tylko serię drobnych zmian, które nie dotkną sedna problemu. Rząd bez wątpienia powinien jednak poświęcić czas na solidną analizę tego, jaki jest stan Polski powiatowej. System samorządu terytorialnego nie jest pomyślany raz na zawsze, on może podlegać różnym zmianom – przyznaje dr Sześciło.
Jeśli do zajęcia się strukturą administracyjną nie zmusi władz centralnych demografia, już niebawem mogą to zrobić pieniądze. Do 2020 r. województwa są bowiem głównymi operatorami środków z Unii Europejskiej. Kiedy jednak euroźródełko już wyschnie, ten szczebel administracji będzie szukał na nowo swoich zadań i tożsamości. – Może się okazać, że lobby radnych i marszałków będzie chciało przeforsować przejęcie zadań administracji powiatowej – zarządzania drogami, szpitalami, urzędami pracy – prognozuje dr Sześciło. Wtedy trzeba będzie przemyśleć podział zadań, a może nawet i administracyjny, na nowo.
Przemysław Radwan-Rohrenschef przestrzega przed zbyt łatwym oddawaniem pola. – Ideą reformy samorządowej było to, żeby poziom zarządzania był jak najbliżej ludzi. Przy sprawach, którymi zajmują się powiaty, perspektywa wojewódzka byłaby zbyt szeroka. Gubią się w niej lokalne niuanse. W powiecie pokusy racjonalizatorskie są trochę okrojone. Gdybyśmy spojrzeli z perspektywy wojewódzkiej, niektóre szpitale powinniśmy zamknąć. Pojawia się jednak pytanie: ile kilometrów będzie wtedy np. do najbliższego łóżka opieki kardiologicznej? Kryterium efektywności samorządu nie powinny być tylko pieniądze, ale również zaspokajanie potrzeb ludności. Fizyczna obecność pewnych instytucji jest ważna.
To muszą jednak zrozumieć sami mieszkańcy. Już pięć lat temu, w dziesiątą rocznicę utworzenia powiatów, zwrócił na to uwagę prof. Jerzy Regulski. Na łamach pisma „Fakty. Magazyn Gospodarczy” ocenił, że najważniejsze dla samorządu terytorialnego jest zaangażowanie mieszkańców. Przyznawał już wtedy, że „bez rozwoju społeczeństwa obywatelskiego samorządność traci swój sens. A ten rozwój jest zdecydowanie opóźniony w stosunku do przemian gospodarczych i ustrojowych”. Dziś, kiedy dyskusję o powiatach podejmujemy po raz kolejny, zdanie to można przepisać jako diagnozę, w zasadzie bez zmiany nawet przecinka.

Polski powiat, szczególnie ziemski okalający miasto na prawach powiatu, jest po prostu dramatycznie biedny. A bieda ma konkretny wymiar – pogorszenie usług publicznych. I to nie jest tylko kwestia dziurawej drogi