- Ustawa o związkach metropolitalnych ma im dostarczyć narzędzia, które mogą być przez nie wykorzystywane do realizacji zadań własnych - mówi Jan Grabiec.

Przepracował Pan w samorządzie 17 lat. Do ministerstwa przyszedł Pan na kilka miesięcy przed wyborami parlamentarnymi, w których w dodatku nie wróży się sukcesu obecnej ekipie rządzącej. Co Pan chce osiągnąć w tak krótkim czasie?

Duża część mojej pracy w polityce lokalnej była naznaczona narzekaniem na jakość prawa dotyczącego funkcjonowania samorządów. Gdy pojawiła się szansa, by mieć jakiś wpływ na to, jak stanowione jest prawo i przejść na tę drugą stronę, postanowiłem z niej skorzystać. Fakt, że jest to końcówka obecnej kadencji parlamentarnej, sprawia, że waga decyzji podejmowanych na ostatnich posiedzeniach Sejmu jest duża. Finalizowane są prace legislacyjne, które potrafiły ciągnąć się przez 2-3 lata, a są ważne z punktu widzenia samorządu terytorialnego. Chcę zadbać o to, by ta legislacja na ostatniej prostej parlamentu, nie zrobiła krzywdy samorządom, tylko je wspierała. Najważniejsze dokumenty to projekt ustawy o związkach metropolitalnych i prezydencki projekt ustawy o współdziałaniu samorządów. W dniu, gdy objąłem urzędowanie, oba projekty trafiły do II czytania.

Sejm przyjął już w piątek ustawę o związkach metropolitalnych, tymczasem wciąż budzi ona kontrowersje. Niektórzy samorządowcy wręcz pytają, po co jest potrzebna kolejna quasi-jednostka samorządu?

Chodzi o to, by dostarczyć samorządom narzędzia, które mogą być przez nie wykorzystywane do realizacji zadań własnych. W przypadku aglomeracji mamy do czynienia z sytuacją, w której istnieją pewne zadania nieprzypisane żadnemu z samorządów. Dziś są one realizowane w różnych formach, np. przez związki komunalne, porozumienia międzygminne czy poprzez współfinansowanie zadań realizowanych przez wyspecjalizowane jednostki. Problemy się pojawiają, gdy zabraknie pieniędzy i rozwiązania dotyczące chociażby systemów komunikacji w aglomeracjach padają, a koncepcje integrowania wspólnych biletów czy sieci połączeń odkładane są na półkę. Czasem wystarczy brak zgody ze strony pojedynczego wójta, który nie zamierza dokładać się do trasy autobusu wożącego ludzi po sąsiadujących ze sobą gminach. I wówczas cały system przestaje działać.

ikona lupy />
Jan Grabiec, podsekretarz stanu w Ministerstwie Administracji i Cyfryzacji / Dziennik Gazeta Prawna

Czy nowe przepisy umożliwią np. Warszawie i Łodzi wprowadzenie wspólnego biletu, np. dla osób dojeżdżających do pracy w stolicy?

Oczywiście. Choć moim zdaniem to zadanie będzie łatwiejsze niż np. wprowadzenie wspólnego biletu w powiecie wołomińskim. W przypadku Łodzi i Warszawy mamy tylko dwóch partnerów, którzy muszą się porozumieć i poczynić ustalenia techniczne. W powiecie wołomińskim mamy kilkanaście gmin, z których część leży na trasie pociągu a inne w przebiegu linii autobusowej. Zastosowanie jednego kryterium rozliczeń, np. w postaci wozokilometrów, okazuje się teraz niewykonalne. Bo jeśli autobus jedzie przez piętnaście kilometrów po terenie małej wiejskiej gminy, a na końcu jego trasy jest duże miasto, w którym pokonuje zaledwie kilometr, to przy zastosowaniu kryterium wozokilometrów ta mała gmina musiałaby płacić 15 razy więcej niż to miasto, mimo że 90 proc. pasażerów jest z tego dużego miasta. Z tego typu względów w powiecie wołomińskim nie ma wspólnego biletu, choć jest to powiat podwarszawski.

Czyli taki powiat wołomiński też może skorzystać na ustawie metropolitalnej?

Tak, bo powiaty również będą mogły być członkiem związku metropolitalnego, który byłby w stanie załatwić takie sprawy ponad lokalnymi podziałami czy pojedynczymi sprzeciwami. Powołanie związku będzie wymagało co prawda zgody dużej większości tworzących go samorządów, ale z chwilą powołania związku zadania czy ich finansowanie przejmowane jest w sposób obligatoryjny na zasadach określonych w ustawie. To znacznie silniejsza forma współpracy niż np. związki komunalne, z których każdy może w dowolnym momencie wystąpić, gdy np. zmieni się władze w gminie, burząc tym samym cały system.

Ważą się jeszcze losy prezydenckiego projektu ustawy o współdziałaniu samorządów zgłoszonego jeszcze przez Bronisława Komorowskiego.

Moim zdaniem zapisy tego projektu, wzmacniające partycypację społeczną na przykład poprzez przyznanie mieszkańcom prawa inicjatywy uchwałodawczej, są w interesie samych samorządowców. Oczywiście pojawiają się opinie, że przepisy mogą spowolnić proces decyzyjny, ale siłą samorządu jest nie tylko sprawność menadżerska, lecz siła poparcia dla podejmowanych przedsięwzięć. Ustawa daje nowe narzędzia dialogu ze społecznością lokalną. To dalej będzie demokracja pośrednia, której zresztą chcą Polacy. Świadczy o tym bardzo niska frekwencja w ostatnim referendum ogólnokrajowym i plebiscycie we Wrocławiu, który był organizowany w tym samym dniu.

W MAiC regularnie obraduje zespół ds. ustrojowych. Jego zadaniem jest wypracowanie propozycji kompleksowej reformy ustroju samorządowego. Plan zakładał, że jeszcze w tym roku zespół wypracuje tzw. białą księgę zawierającą propozycje zmian, a w 2016 r. powstanie projekt ustawy. Czy ten plan wciąż jest aktualny?

Od początku września działa Narodowy Instytut Samorządu Terytorialnego, którego zadaniem jest pokazywać nowe kierunku rozwoju legislacji samorządowej. Z tego co mi wiadomo, już na początku października ruszą pierwsze programy badawcze i edukacyjne. W ramach tych prac może powstać taka biała księga. Myślę, że lepszym pomysłem jest to, by tego typu pomysły powstawały poza strukturami ministerialnymi. Pamiętajmy, także że strona samorządowa zgłosiła projekt konkurencyjny w stosunku do białej księgi, otóż zaproponowała powołanie komisji kodyfikacyjnej prawa samorządowego.

Szykowane są też zmiany dotyczące janosikowego. Był pan liderem koalicji powiatów, które zaskarżyły do TK przepisy dotyczące systemu wyrównywania dochodów samorządów. Czy teraz, będąc po drugiej stronie barykady, nie będzie pan czuł dysonansu w sytuacji, gdy TK przyzna rację skarżącym i nakaże rządowi zmianę przepisów?

System janosikowego nie ma dziś obrońców. Ministerstwo Finansów rozpoczęło pracę nad zmianą systemu, tym samym również przyznając, że wymaga on zmiany. System jest broniony co najwyżej formalnie, bo na razie nie mamy innego, a jakiś musi działać do czasu aż pojawi się inny.

Wygląda na to, że jeszcze długo poczekamy na nowy system, bo już załatwiono przedłużenie tymczasowych przepisów na 2016 rok. Nie obawia się Pan, że takie przedłużki będą normą?

Dlatego ważne jest rozstrzygnięcie trybunału w sprawie powiatów. Jest duża szansa, że wyrok zapadnie jeszcze w tym roku. Co do tzw. przedłużaczy, to ich też nie można stosować w nieskończoność, bo one również mogą być przedmiotem nadzoru ze strony TK, a sędziowie oczekują, że ich linia orzecznicza będzie implementowana a nie omijana. Wydaje mi się, że zasadniczym problemem jest kwestia określenia docelowego modelu finansowania samorządów w ogóle. Dostrzegam pozytywną pracę Ministerstwa Finansów, a szczegółowe rozwiązania już są dyskutowane na poziomie zespołu problemowego powołanego przez ten resort.

Przyjęta przez MF koncepcja zakłada odejście od CIT jako jednego ze źródeł finansowania samorządów i zastąpienia go wpływami z VAT. Ale zdaniem m.in. władz Mazowsza, VAT wcale nie jest dużo stabilniejszym źródłem dochodów niż podlegający dużym wahaniom CIT. W efekcie twierdzą, że samorządy wpadną z deszczu pod rynnę.

Na razie wstrzymałbym się z ocenami. Wiemy, że w trwającej kampanii wyborczej ugrupowania polityczne proponują daleko idące zmiany ordynacji podatkowej. A to ma ogromne znaczenie dla systemu wyrównawczego w samorządach. Ranga PIT, zwłaszcza w gminach i powiatach, będzie się zmieniała w zależności od tego, jak duży będzie ten podatek. Nie wiemy dziś, jakie będzie tempo pracy nad zmianami w ustawie o dochodach samorządów – czy zostanie to wypracowane w pierwszym roku nowej kadencji parlamentu, czy większość sejmowa będzie czekać do końca przyszłej kadencji. W tym drugim przypadku warto przyjąć rozwiązanie dotyczące janosikowego już teraz. Jeśli zmiany w ustawie miałyby nastąpić w przyszłym roku, to prace nad zmianą ordynacji podatkowej i nowelizacją ustawy o dochodach JST powinny trwać równolegle, gdyż każda zmiany w PIT będzie pociągać za sobą radykalne zmiany w subwencji wyrównawczej i proporcjach janosikowego.

Nie obawia się Pan scenariusza, w którym prace nad nową ordynacją podatkową, np. zapowiadana przez PO likwidacja składek na ZUS i NFZ czy lansowany przez PiS pomysł podniesienia kwoty wolnej od podatku, opóźnią reformę janosikowego?

Jest to możliwe. Choć w przypadku propozycji PO, reforma ordynacji podatkowej miałaby być rozłożona na kolejne lata. W tym kontekście warto byłoby przyjąć rozstrzygnięcia janosikowego już teraz, gdyż płatnicy ponoszą stale straty.

A nie doprowadzi to do tego, że raz zreformowany system janosikowego za chwilę trzeba będzie znowu zmieniać wskutek zmian w ordynacji podatkowej?

Być może niestety będzie to konieczne. Ale janosikowe jest tylko wierzchołkiem góry lodowej, bo jeśli zmieni się ustawa o PIT, zmienić trzeba będzie cały system finansowania samorządów.