Organ administracji publicznej, a więc także samorządu terytorialnego, by rozstrzygnąć sprawę, sam ustala jej stan faktyczny na podstawie własnej aktywności. Może w tym celu sięgnąć po odpowiednie instrumenty

Aneta Fornalik, adwokat w Kancelarii Adwokatów i Radców Prawnych P.J.Sowisło & Topolewski S.K.A

osobiste stawiennictwo

Najobszerniejsza regulacja dotycząca wezwań na gruncie ustawy z 14 czerwca 1960 r. ‒ Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 735; ost.zm. Dz.U. z 2021 r. poz. 2052; dalej: k.p.a.) dotyczy wezwania osób do udziału w podejmowanych czynnościach i do złożenia wyjaśnień lub zeznań – o ile jest to niezbędne dla rozstrzygnięcia sprawy lub dla wykonania czynności urzędowych. Zgodnie z art. 50 k.p.a. organ administracji publicznej:
1) może wzywać osoby do udziału w podejmowanych czynnościach i do złożenia wyjaśnień lub zeznań osobiście, przez pełnomocnika, na piśmie, jeżeli jest to niezbędne dla rozstrzygnięcia sprawy lub dla wykonywania czynności urzędowych (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z 25 października 2006 r., sygn. akt III SA/Po 144/06):
2) powinien dołożyć starań, aby zadośćuczynienie wezwaniu nie było uciążliwe;
3) w przypadku gdy stan osoby, np. związany z chorobą, uniemożliwia osobiste stawiennictwo w urzędzie, przyjąć wyjaśnienie albo przesłuchać ją w miejscu jej pobytu.
Zasadniczo więc wezwanie związane jest z obowiązkiem stawiennictwa osoby w siedzibie organu bądź miejscu przez organ wskazanym (np. miejsce oględzin). Musi to być jednak uzasadnione okolicznościami sprawy i w jak najmniejszym stopniu obciążać osobę wezwaną. Dlatego zgodnie z art. 51 k.p.a. osoba wezwana ma obowiązek stawienia się tylko w urzędzie gminy lub miasta, w którym zamieszkuje, najdalej w sąsiedniej jednostce samorządu terytorialnego. Jeśli jest konieczność przesłuchania osoby wezwanej zamieszkałej w większej odległości od siedziby organu, niż wskazano w przepisach wyżej, wiąże się to z koniecznością skorzystania przez organ z pomocy prawnej. Wówczas organ prowadzący postępowanie zwraca się do innego organu publicznego – właściwego miejscowo – o wezwanie osoby zamieszkałej lub przebywającej w danej gminie lub mieście do złożenia wyjaśnień lub zeznań albo do dokonania innych czynności, związanych z toczącym się postępowaniem (art. 52 zd. 1 k.p.a.).
W piśmiennictwie podkreśla się też, że organ może skorzystać z instytucji wezwania strony dopiero w sytuacji, gdy w inny sposób nie uda się w postępowaniu dokonać wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz gdy pozostaną niewyjaśnione elementy sprawy niezbędne do prawidłowego jej rozstrzygnięcia. Wynika to także z tego, że dowód z przesłuchania strony powinien być ostatnim dowodem w sprawie (art. 86 k.p.a.).
Jak wyżej wskazano, osoba wezwana ma obowiązek stawienia się tylko w urzędzie gminy lub miasta, w którym zamieszkuje, najdalej w sąsiedniej JST. To ograniczenie nie dotyczy jednak przypadków, w których charakter sprawy lub czynności wymaga dokonania czynności przez organem prowadzącym postępowanie (art. 53 k.p.a.). Wówczas osoba wezwana musi pofatygować się do urzędu, niezależnie od miejsca jego położenia. Organ powinien jednak uczynić wszystko, by to stawiennictwo było możliwie najmniej uciążliwe (np. w zakresie określenia terminu wezwania).
Ponadto należy wskazać, że k.p.a. (art. 54) bardzo precyzyjnie określa treść wezwania. Wezwanie musi m.in. wskazywać, w jakiej sprawie oraz w jakim charakterze i w jakim celu dana osoba zostaje wezwana oraz jakie mogą być skutki prawne niezastosowania się do wezwania. Istotne błędy w treści wezwania mogą stanowić podstawę przyjęcia, że wezwanie nie jest skuteczne.
Warto też dodać, że forma pisemna wezwania nie jest jedyną dopuszczaną przez przepisy prawą formą. W sprawach niecierpiących zwłoki wezwania można dokonać również telefonicznie albo przy użyciu innych środków łączności, z podaniem tych danych, które muszą być zawarte w wezwaniu pisemnym, oraz imienia, nazwiska i stanowiska służbowego pracownika organu wzywającego. Wezwanie takie powoduje skutki prawne tylko wtedy, gdy nie ma wątpliwości, że dotarło do adresata we właściwej treści i w odpowiednim terminie (art. 55 k.p.a.).
Z instytucją wezwania do osobistego stawiennictwa związane jest zagadnienie zwrotu kosztów tego stawiennictwa. Artykuł 56 k.p.a. wskazuje, że:
„Par. 1. Osobie, która stawiła się na wezwanie, przyznaje się koszty podróży i inne należności ustalone zgodnie z przepisami zawartymi w dziale 2 tytułu III ustawy z dnia 28 lipca 2005 r. o kosztach sądowych w sprawach cywilnych (Dz.U. z 2020 r. poz. 755, 807, 956 i 2186). Dotyczy to również kosztów osobistego stawiennictwa stron, gdy postępowanie zostało wszczęte z urzędu albo gdy strona bez swojej winy została błędnie wezwana do stawienia się.
Par. 2. Żądanie przyznania należności należy zgłosić organowi administracji publicznej, przed którym toczy się postępowanie, przed wydaniem decyzji, pod rygorem utraty roszczenia”.
Na tle przywołanego przepisu konieczne jest zwrócenie uwagi na to, że zwrot kosztów związanych z osobistym stawiennictwem nie dotyczy strony postępowania, chyba że postępowanie zostało wszczęte z urzędu albo wtedy, gdy wezwanie zostało błędnie wystosowane przez organ. W praktyce będą to bardzo rzadkie przypadki. Przepis ma swoje logiczne uzasadnienie – trudno bowiem przyjąć, by organ miał ponosić koszty stawiennictwa strony, gdy postępowanie toczy się na jej wniosek i najpewniej w jej interesie.
Do art. 56 par. 1 k.p.a. odnosi się także art. 266 k.p.a., zgodnie z którym pracownik organu administracji publicznej winny błędnego wezwania strony obowiązany jest do zwrotu wynikłych stąd kosztów. Orzekanie i ściąganie należności od tego pracownika następuje w trybie administracyjnym. Przy czym zwrot kosztów nie zawsze będzie dotyczył jedynie zwrotu kosztów podróży. Potwierdza to m.in. wyrok WSA w Bydgoszczy z 21 sierpnia 2019 r. (sygn. akt I SA/Bd 354/19). Sąd orzekł, że przyjazd do miejsca dokonania czynności kilka dni przed wyznaczonym terminem i stawienie na wezwanie organu nie oznacza, że podróż i poniesione z tego tytułu wydatki nie spełniają kryterium celowości, o którym mowa w art. 85 ust. 1 ustawy z 28 lipca 2005 r. o kosztach sądowych w sprawach cywilnych (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 2257; ost.zm. Dz.U. z 2021 r. poz. 2328).
O innego rodzaju „kosztach” związanych ze stawiennictwem na rozprawie można mówić w przypadku sankcji za nieusprawiedliwione niestawiennictwo. Zgodnie bowiem z art. 88 par. 1 zd. 1 k.p.a. – kto będąc obowiązany do osobistego stawienia się (art. 51), mimo prawidłowego wezwania nie stawił się bez uzasadnionej przyczyny jako świadek lub biegły (ale także: bezzasadnie odmówił złożenia zeznania, wydania opinii, okazania przedmiotu oględzin albo udziału w innej czynności urzędowej), może być ukarany przez organ przeprowadzający dowód grzywną do 50 zł, a w razie ponownego niezastosowania się do wezwania – grzywną do 200 zł. Jednocześnie wskazać należy, że brak będzie podstaw do wymierzenia grzywny w przypadku, gdy osoba wezwana nie została pouczona o skutkach swojego stawiennictwa. Ponadto organ powinien w każdym przypadku dającym podstawę wymierzenia grzywny zbadać przyczyny tego niestawiennictwa. Sankcja jest fakultatywna.

usunięcie braków formalnych

Całkowicie innego rodzaju instrumentem procedury administracyjnej jest wezwanie do usunięcia braków formalnych wniosku. Zgodnie z art. 64 par.2 k.p.a., jeżeli podanie nie spełnia innych wymagań ustalonych w przepisach, należy wezwać wnoszącego do usunięcia braków w wyznaczonym terminie – nie krótszym niż siedem dni, z pouczeniem, że nieusunięcie tych braków spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania.
Z najnowszego orzecznictwa dotyczącego ww. przepisu wynika, że:
1) art. 64 k.p.a. nie ma zastosowania do braków formalnych odwołania, dotyczy bowiem spraw przed organem pierwszej instancji, a przepisy regulujące to postępowanie mogą mieć zastosowanie w postępowaniu odwoławczym tylko w sprawach nieuregulowanych odmiennie przepisami o postępowaniu drugo instancyjnym, do odwołań stosuje się bowiem przepisy działu II rozdziału 10 k.p.a., gdzie w art. 134 k.p.a. wskazano, że organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania; postanowienie w tej sprawie jest ostateczne (wyrok NSA z 23 listopada 2021 r., sygn. akt III OSK 4239/21);
2) art. 64 par. 2 k.p.a. dotyczy wyłącznie formalnych braków pisma, których nieusunięcie nie pozwala na nadanie mu biegu; nie dotyczy natomiast okoliczności, które organ uznaje za istotne dla ustalenia stanu faktycznego sprawy (wyrok NSA z 6 lipca 2021 r., sygn. akt OSK 258/19).
Dopiero prawidłowy wniosek warunkuje merytoryczne rozpoznanie sprawy przez organ. Ten rodzaj wezwania to przejaw władczego działania organu.

Przykład 1

Do uzupełnienia podpis
Przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne złożyło odwołanie od decyzji dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Łodzi w sprawie projektu nowego cennika opłat, ale nie zostało ono podpisane. W tej sytuacji organ powinien wystosować wezwanie do usunięcia braków formalnych. Tak samo należy potraktować sytuację, w której z pisma nie będzie wynikać, że strona nie jest zadowolona z rozstrzygnięcia. Nieuzupełnienie braków odwołania spowodowuje, że organ odwoławczy stwierdzi niedopuszczalność odwołania, ale nie pozostawi odwołania bez rozpoznania.

Przykład 2

Numer sprawy do ustalenia
Jak Kowalski zaskarżył do samorządowego kolegium odwoławczego decyzję wójta w sprawie warunków zabudowy działki, którą dysponuje. Nie wskazał jednak ani jej daty, ani numeru sprawy. Nie będzie to jednak uznane za brak formalny, powodujący stwierdzenie niedopuszczalności odwołania, jeżeli na podstawie treści odwołania da się w sposób jednoznaczny ustalić, jakiej decyzji odwołanie dotyczy.

pomoc prawna i inne czynności procesowe

W związku z ograniczeniami organu wynikającymi z możliwości przesłuchania osób wezwanych zamieszkujących w danej gminie lub gminie sąsiedniej (art. 52 k.p.a.) w przepisach k.p.a. uregulowano instytucję pomocy prawnej (art. 77 par. 3 k.p.a.). Ma to na celu realizację zasady szybkości postępowania (art. 12 k.p.a.) oraz zasady prawdy obiektywnej (art. 7 k.p.a.), a polega na tym, że inny organ administracji publicznej przeprowadza część postępowania dowodowego na wezwanie organu prowadzącego zasadnicze postępowanie. Organ ten może z urzędu lub na wniosek strony przesłuchać również nowych świadków i biegłych na okoliczności będące przedmiotem postępowania. Przykładem tego typu sytuacji są np. sprawy o zwrot wywłaszczonych nieruchomości, w których konieczne jest ustalenie stanu faktycznego, który mogą jedynie pamiętać osoby w mocno zaawansowanym wieku. Spisanie zeznań przez takie osoby jest utrudnione, a największą wartość dowodową mają zeznania ustne takiego świadka. Podczas takich zeznań przesłuchujący może na bieżąco dopytywać o szczegóły, które ujawniają się w zeznaniach świadka.
Inną instytucją procesową związaną z wezwaniem jest posiedzenie w trybie współdziałania, o czym stanowi art. 106 a k.p.a. Organ załatwiający sprawę może – z urzędu albo na wniosek strony lub organu, do którego zwrócono się o zajęcie stanowiska – zwołać posiedzenie, jeżeli przyczyni się to do przyspieszenia zajęcia stanowiska. Organ załatwiający sprawę może wezwać strony na posiedzenie w trybie współdziałania. Przepisy dotyczące wezwania na rozprawę stosuje się tutaj odpowiednio.
Artykuł 106a k.p.a. wszedł w życie 1 czerwca 2017 r. Celem wprowadzenia instytucji posiedzenia w trybie współdziałania było usprawnienie postępowań, w których organ prowadzący postępowanie wydaje rozstrzygnięcie po uzyskaniu stanowiska (opinii) innego organu. Brak stanowiska takiego organu w ustawowym czasie, a przez to brak możliwości wydania decyzji przez organ załatwiający sprawę, może doprowadzić do sytuacji, w której oba będą narażone za zarzut przewlekłego prowadzenia postępowania. Tak wynika z uzasadnienia ustawy zmieniającej.
Wezwanie może się wiązać także z czynnością dowodową w postaci oględzin. Zgodnie z art. 85 par. 1 i 2 k.p.a. organ administracji publicznej może w razie potrzeby przeprowadzić oględziny. Jeżeli przedmiot oględzin znajduje się u osób trzecich, są one obowiązane – na wezwanie organu – do okazania przedmiotu oględzin. To wezwanie dotyczy zatem osób, które nie biorą udziału w postępowaniu. Co ważne, brak zastosowania się do wezwania i nieokazanie przedmiotu oględzin może być podstawą wymierzenia grzywny (art. 88 par. 1 k.p.a.).

Przykład 3

Udział strony w przeprowadzaniu dowodu
W toku postępowania o stwierdzenie nieważności pozwolenia na budowę organ zarządził oględziny nieruchomości. Stroną tego postępowania jest nie tylko właściciel nieruchomości, lecz także sąsiad, który wykazał interes prawny do brania udziału w postępowaniu. Właściciel budynku będącego przedmiotem postępowania będzie musiał umożliwić mu udział w oględzinach. Zgodnie bowiem z art. 85 par. 2 k.p.a. obowiązek okazania przedmiotu oględzin ma nawet osoba trzecia, więc tym bardziej obowiązek taki spoczywa na stronie postępowania. Ponadto, jak wskazuje art. 79 par. 2 k.p.a., strony mają prawo do udziału w przeprowadzeniu dowodu. Pozbawienie ich tego prawa naruszałoby ich podstawowe uprawnienia procesowe (por. wyrok NSA z 11 października 2017 r., sygn. akt II OSK 1764/12).

wezwanie na rozprawę

Z formą prowadzenia postępowania dowodowego, jaką jest rozprawa administracyjna, ma związek także wezwanie przez organ administracji publicznej. W wezwaniu na rozprawę określa się termin, miejsce i przedmiot rozprawy. Stronom, świadkom, biegłym oraz państwowym i samorządowym jednostkom organizacyjnym, organizacjom i innym osobom wezwanym do udziału w rozprawie doręcza się wezwanie na piśmie. Jeżeli zachodzi prawdopodobieństwo, że oprócz wezwanych stron, uczestniczących w postępowaniu, mogą być jeszcze w sprawie inne strony, nieznane organowi administracji publicznej, należy ponadto o terminie, miejscu i przedmiocie rozprawy ogłosić w formie publicznego obwieszczenia, w innej formie publicznego ogłoszenia zwyczajowo przyjętej w danej miejscowości lub przez udostępnienie zawiadomienia w Biuletynie Informacji Publicznej na stronie podmiotowej właściwego organu administracji publicznej (art. 91 k.p.a.).
Z punktu widzenia gwarancji procesowych termin rozprawy powinien być tak wyznaczony, aby doręczenie wezwań oraz ogłoszenie o rozprawie nastąpiły przynajmniej na siedem dni przed rozprawą.
Nieobecność na rozprawie stron należycie wezwanych nie stanowi przeszkody do jej przeprowadzenia. Strona ma bowiem prawo brać aktywny udział w postępowaniu, ale nie jest to jej obowiązek. Nieobecność świadka czy biegłego na rozprawie będzie już jednak potraktowana jako niezastosowanie się do wezwania – postawa świadka czy biegłego nie może bowiem szkodzić interesom stron postępowania. Z kolei kierujący rozprawą odroczy ją, jeżeli stwierdzi poważne nieprawidłowości w wezwaniu stron na rozprawę, jeżeli niestawienie się strony zostało spowodowane przeszkodą trudną do przezwyciężenia, a także z innej ważnej przyczyny.©℗
WAŻNE Wezwanie dotyczyć może każdej czynności dowodowej – a więc nie tylko przesłuchania kogoś w charakterze strony, świadka czy biegłego. Może też chodzić o złożenie zeznań czy wyjaśnień na piśmie.