Kiedy należy udzielić wójtowi upoważnienia do emisji obligacji? Co powinna zrobić rada gminy, by móc udzielić pomocy finansowej innej jednostce?
Rozpoczęliśmy prace nad przyszłorocznym budżetem. Niestety wszystko wskazuje na to, że zabraknie nam pieniędzy na remonty szkół. Będziemy za to mieli nadwyżkę z tytułu opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Czy środki z opłaty śmieciowej możemy przeznaczyć na inwestycje związane z oświatą?
Analizując podane zagadnienie, należy w pierwszej kolejności przypomnieć, że względy celowościowe, jakkolwiek słuszne ze względów społecznych, nie mogą samoistnie warunkować sposobu ponoszenia wydatków w gospodarce budżetowej jednostki samorządu terytorialnego. W konsekwencji argument w postaci niezbędności realizacji innych zadań nie może przesądzać o legalności wydatkowania środków. Przede wszystkim samorząd musi działać na podstawie i w granicach prawa. W opisanym przypadku decyzje jednostki determinują ustawa o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (dalej: u.u.p.g.) i ustawy z o finansach publicznych ( dalej: u.f.g.). W pierwszej kolejności warto przypomnieć o art. 6r ust. 1 u.u.p.g., z którego wynika, że opłata za gospodarowanie odpadami komunalnymi stanowi dochód gminy. Co jednak istotne, ustawodawca dokładnie wskazał, na jakie cele muszą i mogą zostać przeznaczone wpływy pochodzące z ww. opłaty. I tak zgodnie z ust. 2 z pobranych opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi gmina pokrywa koszty funkcjonowania systemu gospodarowania odpadami komunalnymi, które obejmują koszty:
1) odbierania, transportu, zbierania, odzysku i unieszkodliwiania odpadów komunalnych;
2) tworzenia i utrzymania punktów selektywnego zbierania odpadów komunalnych;
3) obsługi administracyjnej tego systemu;
4) edukacji ekologicznej w zakresie prawidłowego postępowania z odpadami komunalnymi.
Natomiast ust. 2a–2b wskazują, na jakie cele gmina może fakultatywnie przeznaczyć ww. opłaty. Gmina może z nich pokryć koszty wyposażenia nieruchomości w pojemniki lub worki do zbierania odpadów komunalnych oraz koszty utrzymywania pojemników w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym. Nic też nie stoi na przeszkodzie, by z tego źródła samorząd pokrył koszty utworzenia i utrzymania punktów napraw i ponownego użycia produktów lub części produktów niebędących odpadami. Z opłat za śmieci gmina może także sfinansować działania związane z usunięciem odpadów komunalnych z miejsc nieprzeznaczonych do ich składowania i magazynowania w rozumieniu ustawy z 14 grudnia 2012 r. o odpadach (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 779; poz. 1648). Z przytoczonych regulacji wynika więc zamknięty katalog celów, które muszą albo mogą być finansowane z opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi.
Konstruując budżet na przyszły rok, gmina musi także uwzględnić ustawę o finansach publicznych, bowiem zarówno dochody, jak i wydatki związane z funkcjonowanie systemu gospodarowania odpadami komunalnymi stanowią integralne elementy budżetu. I tak przede wszystkim należy mieć na uwadze, że budżet JST (w tym np. gminy) jest rocznym planem dochodów i wydatków oraz przychodów i rozchodów tej jednostki. Zgodnie z art. 212 ust. 1 pkt 8 u.f.g. uchwała budżetowa określa m.in. szczególne zasady wykonywania budżetu w roku budżetowym, które wynikają z odrębnych ustaw. Zgodnie zaś z art. 237 ust. 1 w planie dochodów i wydatków budżetu jednostki samorządu terytorialnego określa się także dochody i wydatki finansowane z dochodów, które są związane ze szczególnymi zasadami wykonywania budżetu jednostki wynikającymi z odrębnych ustaw. Kryterium szczególnych zasad wykonywania budżetu spełniają właśnie dochody i wydatki związane z ww. systemem gospodarowania odpadami komunalnymi. Założenie to wynika z konstrukcji art. 6r ust. 1aa u.u.p.g. Zgodnie z tym przepisem – środki z opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi nie mogą być wykorzystane na cele niezwiązane z pokrywaniem kosztów funkcjonowania systemu gospodarowania odpadami komunalnymi. Założenie takie ma m.in. potwierdzenie w stanowiskach regionalnych izb obrachunkowych. Tytułem przykładu można odnotować uchwałę Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w Gdańsku z 18 stycznia 2018 r. (nr 005/g248/B/18), gdzie wskazano, że: „(…) przeznaczenie dochodów z tytułu opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi (…) na inny cel niż związany z funkcjonowaniem systemu gospodarowania odpadami komunalnymi, stanowi istotne naruszenie prawa w zakresie ww. przepisów prawnych ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach”.
Podsumowując, zaplanowanie w projekcie uchwały budżetowej nadwyżki pochodzącej z opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi na sfinansowanie działań z zakresu oświaty, czyli niezwiązanych z systemem gospodarowania odpadami komunalnymi, będzie niewątpliwie rozwiązaniem prawnie wadliwym.
Podstawa prawna:
art. 6r ust. 1–2b, art. 237 ust. 1 ustawy z 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 888; ost.zm. poz. 1648)
art. 212 ust. 1 pkt 8 ustawy z 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 305; ost.zm. poz. 1535)
W 2022 r. planujemy deficyt budżetu na poziomie ok. 5 mln. Ma być sfinansowany przychodami z emisji papierów wartościowych (obligacji) na taką samą kwotę. Czy w projekcie uchwały budżetowej od razu powinien się znaleźć zapis o udzieleniu wójtowi upoważniania do emisji?
Analiza prawna podanej problematyki wymaga zasadniczo odniesienia się do ustawy o finansach publicznych (dalej: u.f.g). W pierwszej kolejności odnieść się należy do art. 89 ust. 1 ww. aktu prawnego, z którego wynika, że JST mogą zaciągać kredyty i pożyczki oraz emitować papiery wartościowe na:
1) pokrycie występującego w ciągu roku przejściowego deficytu budżetu jednostki samorządu terytorialnego;
2) finansowanie planowanego deficytu budżetu jednostki samorządu terytorialnego;
3) spłatę wcześniej zaciągniętych zobowiązań z tytułu emisji papierów wartościowych oraz zaciągniętych pożyczek i kredytów;
4) wyprzedzające finansowanie działań finansowanych ze środków pochodzących z budżetu Unii Europejskiej.
Z punktu widzenia poruszonej problematyki warto wspomnieć o art. 212 ust. 1 pkt 4–6, gdzie postanowiono, że uchwała budżetowa określa:
– łączną kwotę planowanych przychodów budżetu jednostki samorządu terytorialnego;
– łączną kwotę planowanych rozchodów budżetu jednostki samorządu terytorialnego;
–limit zobowiązań z tytułu zaciąganych kredytów i pożyczek oraz emitowanych papierów wartościowych, o których mowa w art. 89 ust. 1 i art. 90.
Z kolei ust. 2 pkt 1 art. 212 stanowi, że „w uchwale budżetowej organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego może upoważnić zarząd do zaciągania kredytów i pożyczek oraz emitowania papierów wartościowych, o których mowa w art. 89 ust. 1 i art. 90”. Jak więc wynika z konstrukcji tej regulacji, daje ona możliwość udzielenia zarządowi przez organ stanowiący upoważnienia do zaciągania kredytów i pożyczek oraz emitowania papierów wartościowych, o których mowa w art. 89 ust. 1 i art. 90 u.f.p. Określenie w uchwale budżetowej przez organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego limitu zaciąganych zobowiązań długoterminowych automatycznie zobowiązuje jednak radę do udzielenia w tej samej wysokości upoważnienia wskazanego w art. 212 ust. 2 pkt 1 u.f.g. w celu umożliwienia realizacji przez organ wykonawczy zapisu określającego w uchwale budżetowej limit zaciąganych zobowiązań. W tych okolicznościach w uchwale budżetowej powinno znaleźć się upoważnienie dla wójta gminy do zaciągania zobowiązań z tytułu emisji papierów wartościowych na sfinansowanie planowanego deficytu budżetu na kwotę adekwatną do poziomu deficytu i limitu zobowiązań.
Końcowo warto dodać, że emisja obligacji powinna nastąpić z uwzględnieniem warunków wynikających z ustawy o obligacjach, gdzie w art. 32 postanowiono, że emitent może określić cel emisji. Jeżeli emitentem jest jednostka samorządu terytorialnego, związek tych jednostek lub jednostka władz regionalnych lub lokalnych innego niż Rzeczpospolita Polska państwa członkowskiego Unii Europejskiej, określenie celu emisji jest obowiązkowe. Jeżeli cel emisji został określony, emitent nie może przeznaczyć środków pochodzących z emisji obligacji na inny cel.
Podstawa prawna
art. 89, art. 90, art. 212 ust. 1 pkt 4–6, art. 212 ust. 2 pkt 1 ustawy z 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 305; ost.zm. poz. 1535)
art. 32 ustawy z 15 stycznia 2015 r. o obligacjach (t.j. Dz.U. z 2020 r. poz. 1208; ost.zm. Dz.U. poz. 187)
Chcemy zaplanować w budżecie na 2022 r. wydatek na pomoc finansową dla sąsiedniej gminy na budowę drogi. Czy wystarczające będzie ujęcie tego w samej uchwale budżetowej, czy też trzeba podjąć dodatkowe czynności ?
W opisanej sytuacji zastosowanie będzie miała ustawa o samorządzie gminnym (dalej: u.s.g.) oraz ustawy o finansach publicznych (dalej: u.f.g.). I tak tytułem wstępu warto wspomnieć o art. 10 u.s.g., gdzie m.in. postanowiono, że gminy, związki międzygminne oraz stowarzyszenia jednostek samorządu terytorialnego mogą sobie udzielać pomocy. Przy czym pomoc ta, zarówno rzeczowa, jak i finansowa, może być udzielana wyłącznie na realizację zadań własnych jednostki samorządowej, do której jest ona kierowana.
W funkcjonalnym związku z ww. regulacją pozostają przepisy wspomnianej ustawy o finansach publicznych. W tym zakresie na uwagę szczególną zasługuje art. 216 ust. 2 pkt 5 oraz art. 220 u.f.g. Z pierwszego z artykułów wynika, że wydatki budżetu jednostki samorządu terytorialnego są przeznaczone na realizację zadań określonych w odrębnych przepisach, a w szczególności na pomoc rzeczową lub finansową dla innych jednostek samorządu terytorialnego, określoną odrębną uchwałą przez organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego. Ponadto z budżetu jednostki samorządu terytorialnego może być udzielona innym jednostkom samorządu terytorialnego pomoc finansowa w formie dotacji celowej lub pomoc rzeczowa. Podstawą udzielenia takiej pomocy jest umowa.
Przedkładając ww. regulacje prawne na podany stan faktyczny należy wskazać, że zaplanowanie wydatków na pomoc finansową dla innej jednostki samorządu terytorialnego bez podjęcia przez radę gminy odrębnej uchwały wyrażającej wolę udzielenia pomocy w sposób istotny narusza ww. art. 216 ust. 2 pkt 5 u.f.g., który stanowi, że wydatki budżetów JST mogą być przeznaczane na pomoc rzeczową lub finansową dla innych jednostek samorządu terytorialnego, jednakże pomoc ta winna być określona przez organ stanowiący w odrębnej uchwale. Tak więc jeśli tego typu odrębna uchwała nie zostanie podjęta, to zaplanowanie wydatków na ową pomoc finansową jedynie w uchwale budżetowej będzie wadliwe. Założenie to ma zresztą potwierdzenie w orzecznictwie nadzorczym regionalnych izba obrachunkowych. Przykładowo w uchwale Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w Bydgoszczy z 27 stycznia 2016 r. (nr II/10/2016) stwierdzono, że „zgodnie z przepisami art. 216 ust. 2 pkt 5 oraz art. 220 ust. 1 ustawy o finansach publicznych (…) jednostki samorządu terytorialnego w ramach prowadzonej działalności mogą udzielać pomocy rzeczowej, niemniej ustawa wyraźnie precyzuje, że pomoc ta może być udzielana wyłącznie innym jednostkom samorządu terytorialnego. Udzielenie pomocy rzeczowej musi być poprzedzone odrębną uchwałą organu stanowiącego”.
Tak więc przy ujęciu wskazanego wydatku jedynie w uchwale budżetowej istnieje duże ryzyko, że regionalna izba obrachunkowa dokona wszczęcia tzw. postępowania nadzorczego w związku z podanymi nieprawidłowościami, co może skutkować nawet stwierdzeniem częściowej nieważności uchwały budżetowej. Reasumując: wydatek na tzw. pomoc finansową nie może być ujęty jedynie w uchwale bud żetowej. Konieczne jest podjęcie także specjalnej uchwały o udzieleniu pomocy finansowej dla gminy, która ma uzyskać wsparcie finansowe.
Podstawa prawna
art. 10 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 1372)
art. 216 ust. 2 pkt 5, art. 220 ustawy z 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 305; ost.zm. poz. 1535)
