Trwa dyskusja, czy wprowadzenie stanu wyjątkowego na części obszaru Polski było uzasadnione i czy istotnie szczególne zagrożenie bezpieczeństwa obywateli oraz porządku publicznego związane z sytuacją na granicy z Republiką Białorusi nie może być usunięte przez użycie zwykłych środków konstytucyjnych.
Nie takie rozważania są jednak celem tego artykułu, lecz to, że mimo dość wąskiego zakresu wprowadzonych ograniczeń przez prezydenta oraz rząd, sytuacja powoduje sporo problemów i zagrożeń dla jednostek samorządu terytorialnego.
Komisarz na wniosek wojewody
Na początek przypomnijmy, że zgodnie z art. 8. ustawy z 21 czerwca 2002 r. o stanie wyjątkowym (Dz.U. z 2017 r. poz. 1928; dalej: u.s.w.) organy władzy publicznej działają podczas stanu wyjątkowego w dotychczasowych strukturach organizacyjnych państwa i w ramach przysługujących im kompetencji – ale z zastrzeżeniem przepisów wspomnianej ustawy. W tym kontekście warto przypomnieć, że art. 12 u.s.w. brzmi następująco:
„1. Jeżeli organy gminy, powiatu lub samorządu województwa nie wykazują dostatecznej skuteczności w wykonywaniu zadań publicznych lub w realizacji działań wynikających z przepisów o wprowadzeniu stanu wyjątkowego, prezes Rady Ministrów, na wniosek właściwego wojewody, może zawiesić te organy do czasu zniesienia stanu wyjątkowego lub na czas określony i ustanowić w ich miejsce zarząd komisaryczny sprawowany przez komisarza rządowego.
2. Komisarza rządowego powołuje i odwołuje Prezes Rady Ministrów na wniosek wojewody.
3. Komisarz rządowy z dniem powołania przejmuje wykonywanie zadań i kompetencji zawieszonych organów gminy, powiatu lub samorządu województwa.
4. Stan zawieszenia organów gminy, powiatu lub samorządu województwa ustaje z upływem czasu określonego przez Prezesa Rady Ministrów oraz z mocy prawa z dniem zniesienia stanu wyjątkowego”.
Powyższa regulacja jest zbliżona do rozwiązań zawartych w ustawach samorządowych (por. art. 96 i 97 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 1372; art. 83 i 84 ustawy z 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym, t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 1038; art. 84 i 85 ustawy z 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa, t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 1038). Jednak fakt, że kwestie te zostały uregulowane w ustawie o stanie wyjątkowym powoduje, że nie są to rozwiązania identyczne. Już sama przesłanka zawieszenia władz, tj. niewykazywanie dostatecznej skuteczności w wykonywaniu zadań publicznych lub w realizacji działań wynikających z przepisów o wprowadzeniu stanu wyjątkowego pozwala administracji rządowej na dużo większą uznaniowość, bo pojęcie „niedostatecznej skuteczności” jest niezdefiniowane, a granica między działaniem skutecznym a niedostatecznie skutecznym jest niezwykle płynna, co stwarza niebezpieczeństwo nadużycia tego instrumentu, tym bardziej że kontrola jego stosowania jest mocno ograniczona.
Natychmiastowość działania
W ustawach samorządowych podstawą zawieszenia organów jest nierokujący nadziei na szybką poprawę i przedłużający się brak skuteczności w wykonywaniu zadań publicznych przez organ JST. W tym przypadku ingerencja w działanie samorządu jest możliwa wyłącznie, gdy: 1) działania organu(ów) są w ogóle bezskuteczne, 2) sytuacja ta występuje w dłuższym przedziale czasowym, 3) szansa na szybką poprawę sytuacji nie występuje lub jest ona niewielka (por. wyrok NSA z 26 listopada 2019 r., II OSK 2673/19). W praktyce chodzi o sytuację, w której organy gminy nie wykonują zadań ustawowych i wynika to z przyczyn personalnych i/lub finansowych i brak jest perspektyw na poprawę sytuacji.
Przy stanie wyjątkowym dodatkowym zagrożeniem dla samorządów jest natychmiastowość zawieszenia władz oraz mocno ograniczona kontrola stosowania art. 12 u.s.w. W przypadków ustaw samorządowych – z tej racji, że instytucja zawieszenia organów jest uregulowana w przepisach dotyczących nadzoru nad tymi jednostkami – zarówno w doktrynie, jak i w orzecznictwie podkreśla się, iż skutek wydania aktu nadzorczego w sprawie zawieszenia, jak i powołania osoby pełniącej funkcję zawieszonego organu następuje dopiero po uprawomocnieniu się aktu nadzorczego w tej sprawie, analogicznie jak w przypadku rozstrzygnięcia nadzorczego. Również zaskarżanie takich aktów odbywa się w trybie i na zasadach przewidzianych dla rozstrzygnięcia nadzorczego.
Natomiast akt zawieszenia organów JST w trybie i na zasadach określonych w art. 12 u.s.w. nie jest aktem nadzorczym. W mojej ocenie nie mamy tu do czynienia również z decyzją administracyjną. Wydaję się, iż jest to inny akt z zakresu administracji publicznej dotyczący uprawnień lub obowiązków, o którym mowa w art. 3 par. 2 pkt 4 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 2325; ost.zm. Dz.U. z 2021 r. poz. 159) – akt ten nie musi być ani ostateczny, ani prawomocny, by wywołał przewidziany w nim skutek. Uważam jednak, iż jego wydanie podlega kontroli sądów administracyjnych i jest możliwe wstrzymanie wykonania tego aktu, jednak trudno przewidzieć, jaką wykładnię zastosowałyby tu sądy administracyjne.
Ciekawą kwestią, która może się pojawić w praktyce, jest problem ewentualnych odszkodowań w przypadku negatywnej weryfikacji aktu zawieszenia organów przez sąd, przy jednoczesnym wyrządzeniu gminie szkody w efekcie tego zawieszenia. Wydaję się, że wtedy gmina może dochodzić od Skarbu Państwa naprawienia szkody na podstawie art. 417 par. 1 kodeksu cywilnego. Nie można przy tym wykluczyć, iż sądy dokonają w takich sprawach oceny zgodności z konstytucją rozporządzeń prezydenta RP i Rady Ministrów w sprawach stanu wyjątkowego.
Skutki organizacyjne i finansowe
Odnosząc się zaś do wprowadzonych w czasie obowiązywania stanu wyjątkowego ograniczeń wolności i praw człowieka i obywatela, wskazać należy, że część z nich z pewnością wpłynie na funkcjonowanie jednostek samorządu. Zawieszenie prawa do organizowania i przeprowadzania zgromadzeń skutkować będzie koniecznością wydawania przez wójta (burmistrza, prezydenta miasta) decyzji o zakazie zgromadzenia z uwagi na fakt, iż jego odbycie narusza przepisy karne (art. 14 pkt 1 ustawy z 24 lipca 2015 r. – Prawo o zgromadzeniach; t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 631), jak wynika bowiem z treści art. 23 ust. 1 pkt 1 u.s.w., organizacja zgromadzenia na obszarze objętym stanem wyjątkowym stanowić będzie w tym przypadku wykroczenie.
Analogicznie będzie wydawana odmowa zgody na organizację imprez masowych (art. 23 ust. 1 pkt 2 u.s.w.), choć przesłanką odmowy będzie tu raczej niezłożenie wraz z wnioskiem wymaganych ustawą opinii (art. 29 ust. 4 pkt 1 ustawy z 20 marca 2009 r. o bezpieczeństwie imprez masowych; t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 2171), trudno bowiem się spodziewać, by organizator uzyskał np. opinię właściwego komendanta policji.
Z kolei zawieszenie prawa do organizowania i przeprowadzania imprez innych niż masowych prowadzonych w ramach działalności kulturalnej skutkować będzie koniecznością odwołania wszelkich tego typu wydarzeń organizowanych przez JST. Podstawowym problemem, na jaki należy tu zwrócić uwagę, jest kwestia realizacji umów związanych z organizacją tych imprez – np. z artystami, obsługą techniczną, firmami ochroniarskimi itp., oraz osobami, które zapłaciły za udział w takiej imprezie. Podkreślić należy, iż w przypadku tego typu umów gminy lub ich jednostki organizacyjne są jednocześnie wierzycielem i dłużnikiem. Wydaje się zatem, że w tej sytuacji samorządy mogą się uwolnić od wykonania świadczeń wynikających ze wspomnianych umów, szczególnie w zakresie zapłaty, powołując się na art. 475 k.c., który przewiduje, że jeżeli świadczenie stało się niemożliwe skutkiem okoliczności, za które dłużnik odpowiedzialności nie ponosi, zobowiązanie wygasa. Z kolei po stronie samorządów powstanie obowiązek zwrotu środków podmiotom, które zapłaciły za możliwość udziału w odwołanej imprezie. Kwestia ta zapewne będzie rozstrzygana przez sądy powszechne. Pozostałe ograniczenia nie wydają się, w mojej ocenie, znacząco wpływać na funkcjonowanie JST, choć trudno to obecnie przewidzieć.
Straże gminne
Pamiętać też należy, że w obecnej sytuacji wojewoda może zdecydować o „przejęciu” straży gminnej. Wynika to z tzw. ustawy covidowej, która wprowadziła zmiany w ustawie z 29 sierpnia 1997 r. o strażach gminnych (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 1795; ost.zm. Dz.U. z 2020 r. poz. 2112). Zgodnie z art. 9 ust. 5a i 5b tego aktu prawnego w przypadku powszechnego zagrożenia bezpieczeństwa publicznego, katastrofy, klęski żywiołowej, stanu zagrożenia epidemicznego, stanu epidemii lub innej sytuacji kryzysowej na obszarze województwa lub gminy wojewoda może na czas określony zarządzić użycie straży do wspólnych działań z policją. Co prawda stan wyjątkowy nie został wprost wymieniony w tym przepisie, jednakże z uwagi na przesłanki jego wprowadzenia wydaje się, że będzie możliwe jego stosowanie. O zarządzeniu użycia straży do wspólnych działań z policją wojewoda musi niezwłocznie poinformować właściwego terytorialnie wójta, burmistrza (prezydenta miasta). W takiej sytuacji straż podlega dowództwu właściwego terytorialnie komendanta policji. Podkreślić przy tym należy, iż współpraca może dotyczyć wyłącznie zadań polegających na ochronie spokoju i porządku w miejscach publicznych oraz współdziałania z właściwymi podmiotami w zakresie ratowania życia i zdrowia obywateli, pomocy w usuwaniu awarii technicznych i skutków klęsk żywiołowych oraz innych miejscowych zagrożeń.
Podsumowanie
Największym zagrożeniem związanym z wprowadzeniem stanu wyjątkowego jest możliwość zawieszania organów JST i wprowadzanie w ich miejsce komisarza rządowego, jako że instrument ten może być nadużywany i wykorzystywany do doraźnych celów politycznych, choć mam nadzieję, że sytuacja taka nie będzie miała miejsca. Pozostałe skutki wprowadzenia stanu wyjątkowego mogą oczywiście zakłócić funkcjonowanie samorządów i wpłynąć na ich finanse, jednakże nie powinno być to zbyt dotkliwe. Spodziewać się natomiast należy, iż wiele sporów wynikających z wprowadzonych ograniczeń i zakazów samorządy będą musiały rozstrzygać w salach sądowych.
