Dowóz dzieci do placówek oświatowych. Czy w tej sprawie rada musi podjąć uchwałę? [PORADNIA SAMORZĄDOWA]

Radni postanowili, że gmina zapewni dzieciom dowóz do placówek oświatowych, mimo że na jednostce taki obowiązek nie ciąży. Czy w tej sprawie rada musi podjąć uchwałę?

• Czy jeśli gmina nie ma obowiązku zapewnienia dzieciom transportu do szkoły, a chce to zrobić, to musi przyjąć uchwałę
• Dlaczego burmistrz nie może wskazać nowego dyrektora szkoły, dopóki nie dojdzie do skutecznego odwołania jego poprzednika
• Kto powinien wydać regulamin organizacyjny dziennego domu pobytu
• Jak określić prawidłowo w statucie nadzór nad działalnością ośrodka kultury
• Czy rada gminy może ustalić sztywną stawkę za pobyt w mieszkaniach chronionych

Regulowanie spraw związanych z dowozem uczniów do przedszkoli i szkół, wobec których gmina nie ma obowiązku zapewnienia bezpłatnego transportu i opieki w czasie przewozu, nie może stanowić przedmiotu uchwały wydanej przez radę gminy. Takie stanowisko wyraził wojewoda dolnośląski w rozstrzygnięciu nadzorczym z 15 czerwca 2021 r. (nr NK-N.4131.114.7.2021.MS6). W uzasadnianiu podał, że zgodnie z art. 30 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym (dalej: u.s.g.) wykonywanie zadań gminy określonych przepisami prawa należy do wójta. Tylko że zgodnie z art. 32 ust. 7 prawa oświatowego (dalej: u.p.o.) to gmina jest organizatorem bezpłatnego transportu dzieci, a na gruncie tej ustawy brakuje doprecyzowania organu właściwego do realizacji tego zadania. Z tych też względów – zdaniem wojewody – należy przyjąć ogólne zasady podziału kompetencji między organami gminy ustalone w u.s.g.

Jeżeli wojewoda stwierdził nieważność zarządzenia o odwołaniu, to burmistrz nie mógł wyznaczyć innej osoby na stanowisko, które de facto jest obsadzone. Mówiąc inaczej – można powołać nauczyciela na stanowisko dyrektora, gdy jest na nim wakat. Z orzecznictwa wynika, że stwierdzenie nieważności zarządzenia ma skutek ex tunc (czyli z mocą wsteczną). Oznacza to, że akt odwołania nie wywołał żadnych skutków prawnych od momentu jego wydania (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z 4 października 2017 r., sygn. akt IV SA/Wr 364/17 oraz wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 10 kwietnia 2018 r., sygn. akt II OSK 137/18). Rozstrzygnięcie nadzorcze wyeliminowało dane zarządzenie z obrotu prawnego ze skutkiem od daty jego podjęcia (wyroki WSA w: Łodzi z 9 listopada 2012 r., sygn. akt II SA/Łd 754/12, oraz Szczecinie z 5 sierpnia 2010 r., sygn. akt II SA/Sz 500/10).

Nie, takie uprawnienie włodarza nie wynika ani z ustawy o samorządzie gminnym, ani z ustawy o pomocy społecznej (dalej: u.p.s.). W szczególności kompetencji wójta do zatwierdzania treści regulaminu organizacyjnego dziennego domu pobytu nie znajdziemy w przepisach u.p.s., stanowiących podstawę prawną do nadania statutu przez radę gminy. Zauważyć należy, że choć wójt (jako organ wykonawczy) ma określone kompetencje w stosunku do kierowników jednostek organizacyjnych, to wynikają one ze stosunku służbowego i pozycji ustrojowej włodarza w gminie. Tak więc co do zasady w sferze uprawnień włodarza pozostaje zatrudnianie i zwalnianie kierowników gminnych jednostek organizacyjnych oraz udzielanie stosownych upoważnień do wydawania decyzji administracyjnych na podstawie obowiązujących przepisów prawa. Regulamin organizacyjny dziennego domu pobytu nadawany jest przez kierownika tej jednostki, a wszelkie ograniczenia w wypełnianiu przez niego zadań powinny wynikać z określonych unormowań ustawowych, takie zaś w tej sprawie nie występują (por. wojewoda lubelski w rozstrzygnięciu nadzorczym z 8 czerwca 20201 r., nr PN-II.4131.168.2021).

Jest dokładnie odwrotnie, tzn. nadzór nad instytucją kultury sprawuje rada, a sprawozdanie jednostka ta przedkłada wójtowi. Zgodnie z art. 15 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym organem stanowiącym i kontrolnym w gminie jest rada gminy. Ona kontroluje działalność wójta, gminnych jednostek organizacyjnych oraz jednostek pomocniczych gminy; w tym celu powołuje komisję rewizyjną (art. 18a ust. 1). Oznacza to, że to rada gminy ma ustawowo przyznaną kompetencję do przeprowadzania kontroli działalności gminnych jednostek organizacyjnych, w tym m.in. instytucji kultury (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. z 28 maja 2014 r., sygn. akt II SA/Go 291/14). Niezgodny z prawem jest zapis statutu, w którym wskazano, że gminny ośrodek kultury przekłada roczne sprawozdanie z działalności merytorycznej i finansowej radzie gminy. Kwestie sprawozdania finansowego instytucji kultury uregulowane są w art. 29 ust. 5 ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej, który stanowi, że roczne sprawozdanie finansowe instytucji kultury zatwierdza organizator. W przypadku samorządowej instytucji kultury roczne sprawozdanie finansowe zatwierdza organ wykonawczy jednostki samorządu terytorialnego. Ustawodawca wprost wskazał, który organ JST jest właściwy do zatwierdzenia rocznego sprawozdania samorządowej instytucji kultury. Z dyspozycji normy zawartej w powyższym przepisie wynika jednoznacznie, że w przypadku samorządowej instytucji kultury organem posiadającym kompetencje do zatwierdzenia rocznego sprawozdania finansowego jest organ wykonawczy, tj. wójt (por. rozstrzygnięcie nadzorcze wojewody lubuskiego z 21 kwietnia 2021 r., nr NK-I.4131.51.2021.ACze). ©℗

Nie jest to poprawny sposób ustalenia odpłatności. Uważa się, że wskazanie w sposób sztywny wysokości opłaty ponoszonej przez osobę korzystającą ze świadczenia w formie pobytu w mieszkaniu chronionym jest przekroczeniem delegacji zawartej w art. 97 ust. 5 ustawy o pomocy społecznej (dalej: u.p.s.). Tak m.in. orzekł wojewoda mazowiecki w rozstrzygnięciu nadzorczym z 24 czerwca 2021 r. (nr WNP-I.4131.139.2021.KS). Ponadto wyjaśnił on, że ustawodawca upoważnił radę gminy do określenia szczegółowych zasad ponoszenia odpłatności, a nie do ustalenia wysokości konkretnych opłat. To zadanie dla podmiotu kierującego do mieszkania chronionego, w uzgodnieniu z osobą do niego kierowaną i z uwzględnieniem przyznanego jej zakresu usług (art. 97 ust. 1 u.p.s.). Tym samym rada ustalając sztywną wysokość opłaty, wkracza w cudze kompetencje, co stanowi istotne naruszenie prawa.