Odpowiedź na to pytanie od lat budzi wiele wątpliwości. Koronnym argumentem przeciwników uzasadnień jest brak wyraźnej podstawy w tym zakresie w przepisach samorządowych. Z kolei z Zasad techniki prawodawczej wynika obowiązek ich sporządzania.
W odniesieniu do uzasadnienia aktów prawa miejscowego zastosowanie mają dwa przepisy rozporządzenia prezesa Rady Ministrów z 20 czerwca 2002 r. w sprawie Zasad techniki prawodawczej (Dz.U. z 2016 r. poz. 283; dalej: ZTP): par. 131 w zw. z par. 143 oraz par. 12 w zw. z par. 143. Zgodnie z pierwszym z nich do projektu aktu dołącza się uzasadnienie. Drugi natomiast stanowi, że uzasadnienie projektu, oprócz wymagań określonych w ustawach, o ile takie są, powinno zawierać:
„1) przedstawienie możliwości podjęcia alternatywnych w stosunku do uchwalenia projektowanego aktu środków umożliwiających osiągnięcie zamierzonego celu, ze wskazaniem, czy środki te zostały podjęte, a w przypadku ich podjęcia – przedstawienie osiągniętych wyników;
2) szczegółowe wyjaśnienie potrzeby wejścia w życie projektowanego aktu albo jego poszczególnych przepisów w terminie krótszym niż 14 dni od dnia ogłoszenia, jeżeli projekt aktu przewiduje takie postanowienia”.
Przepisy te, w związku z par. 140 ZTP, znajdują zastosowanie także do uchwał i zarządzeń JST niebędących aktami prawa miejscowego.
Na etapie projektu
Z treści przywołanych przepisów wynika, że uzasadnienie powinno się pojawić już w projekcie uchwały czy zarządzenia, podobnie jak to ma miejsce w procedurze parlamentarnej. Warto przy tym pamiętać, że akty stanowione przez jednostki samorządu terytorialnego są wydawane na podstawie konkretnych upoważnień ustawowych, a podmioty je wydające zobowiązane są do przestrzegania wyrażonej w art. 7 Konstytucji RP zasady legalizmu. Stanowi ona, że organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Uzasadnienie przygotowywane do projektu aktu jest w tym kontekście najwłaściwszym miejscem do wykazania, że podejmowane przez dany podmiot działania są zgodne z prawem. Na marginesie warto zauważyć, że w praktyce trudno wyobrazić sobie chociażby wydawaną przez wójta w trybie przepisów kodeksu prawa administracyjnego decyzję administracyjną bez uzasadnienia i uznać ją tym samym za prawidłową. W tym przypadku jednak konieczność uzasadnienia wynika wyraźnie i wprost z przepisów (art. 107 par. 1 pkt 6 ustawy z 14 czerwca 1960 r. ‒ Kodeks postępowania administracyjnego; t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 735; dalej: k.p.a.). Ponadto prawo określa przypadki, kiedy z takiego uzasadnienia można zrezygnować – w art. 107 par. 4 k.p.a. zaznaczono, że jest to możliwe, gdy decyzja uwzględnia w całości żądanie strony (nie dotyczy to jednak decyzji rozstrzygających sporne interesy stron oraz decyzji wydanych na skutek odwołania).
Co do uchwał i zarządzeń organów samorządu terytorialnego przepisy ZTP faktycznie mówią jedynie o uzasadnieniu do projektu aktu. Jednak w zdecydowanej większości przypadków treść projektu jest identyczna jak treść uchwalonego aktu, więc i uzasadnienie jest to samo. Co w przypadku, gdy projekt podlega zmianom w trakcie jego procedowania, np. na komisjach rady albo już podczas samej sesji? Tego rodzaju zmiany także powinny mieć uzasadnienie. Choć ZTP tego nie wymagają, to jednak przez pojęcie obowiązku uzasadnienia należy rozumieć nie tylko pisemne uzasadnienie sporządzane do jego projektu, lecz także całość materiałów sesyjnych, w tym przebieg posiedzeń komisji i sesji, podczas których był on procedowany i zmieniany. Istotą uzasadnienia nie jest bowiem przygotowanie jakiegokolwiek tekstu, byle tylko spełnić wymóg formalny, ale wskazanie, że organ przyjmujący ten akt miał do tego podstawę oraz powody, by przyjąć w nim takie, a nie inne rozwiązania. Tego rodzaju wyjaśnienia będzie można w przyszłości potraktować jako swoistego rodzaju wykładnię autentyczną przepisów.
Wymóg uzasadniania uchwał i zarządzeń prezentowany jest także w orzecznictwie sądów administracyjnych. Sądy wyrażają swoje stanowisko nie tylko w odniesieniu do konkretnych aktów prawnych, lecz także ogólnie do każdego rozstrzygnięcia podejmowanego przez organy samorządu terytorialnego. [ramka 1]
Ramka 1
Co na to orzecznictwo
Sądy w swoich orzeczeniach podkreślają, że co do zasady uregulowania samorządowych ustaw ustrojowych nie wprowadzają obowiązku uzasadniania aktów prawnych wydawanych przez JST. Jednak w świetle zasady demokratycznego państwa prawnego i nakazu działania na podstawie i w granicach prawa niedopuszczalne jest podejmowanie aktów władzy publicznej – a więc również uchwał i zarządzeń JST – bez ujawnienia przyczyn przemawiających za konkretnym rozstrzygnięciem (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 17 stycznia 2013 r., sygn. akt I OSK 1170/12; wyrok NSA z 14 lutego 2013 r., sygn. akt II OSK 2522/12). W orzecznictwie wskazuje się ponadto, że wymóg działania na podstawie prawa, w połączeniu z zasadą zaufania, rodzi po stronie organów władzy publicznej obowiązek motywowania jej rozstrzygnięć, a obowiązek ten jest elementem zasady jawności działania władzy publicznej (zob. wyrok NSA z 8 czerwca 2006 r., sygn. akt II OSK 410/06).
Nie zawsze konieczne
Samorządy do tworzenia uzasadnień przywiązują w praktyce niezbyt dużą wagę. Zazwyczaj poprzestają na przywołaniu treści przepisu ustawowego stanowiącego upoważnienie do wydania uchwały czy zarządzenia. Nie zawsze brak uzasadnienia albo uzasadnienie w niewystarczającym brzmieniu będzie jednak skutkować nieważnością aktu. Wskazuje na to również orzecznictwo sądów administracyjnych, gdzie podkreśla się, że uzasadnienie tak naprawdę warunkuje możliwość kontroli organów nadzoru i sądów (sąd administracyjny ma prawo badać powody, które stanowią podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia, co oznacza, że organ podejmujący taki akt ma prawny obowiązek sporządzić jego uzasadnienie; zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 28 stycznia 2005 r., sygn. akt II SA/Wa 716/06). Najistotniejsze znaczenie ma tym samym uzasadnienie w przypadku aktów o charakterze uznaniowym; jego brak stanowi istotne naruszenie prawa uniemożliwiające sądowi faktyczną ocenę legalności działania organów JST, co skutkuje koniecznością jego uchylenia. W przypadku natomiast, gdy organ samorządu jest zobowiązany do wydania aktu, a jego podstawę oraz treść wyraźnie wyznaczają regulacje ustawowe, brak uzasadnienia nie stanowi istotnej wady skutkującej nieważnością aktu.
Wotum zaufania
W ostatnim czasie najgłośniejszym rozstrzygnięciem, które jest uchylane z uwagi na brak właściwego uzasadnienia, jest uchwała rady gminy ws. nieudzielenia wójtowi wotum zaufania. Jest to uchwała, która zapada w konsekwencji rozpatrzenia raportu o stanie gminy; jej podstawa prawna jest jednak specyficzna i stąd biorą się problemy z właściwym uzasadnieniem. Zgodnie bowiem z art. 28aa ust. 9 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2020 r. poz. 713; ost.zm. Dz.U. z 2021 r. poz. 1038; dalej: u.s.g.) po zakończeniu debaty nad raportem rada przeprowadza głosowanie nad wotum zaufania. Uchwałę podejmuje się bezwzględną większością głosów ustawowego składu rady gminy. Przy czym niepodjęcie uchwały jest równoznaczne z podjęciem uchwały o nieudzieleniu wójtowi wotum zaufania. Problemy się pojawiają, gdy za udzieleniem wotum nie zagłosowała więcej niż połowa radnych całej rady.
Sądy administracyjnie rozmaicie podchodzą do skarg na takie uchwały, ale zgadzają się w jednym – uchwała w sprawie nieudzielenia wotum zaufania musi być należycie uzasadniona. Część sądów uważa jednak, że stosowne argumenty muszą być zawarte w klasycznym uzasadnieniu, inne są skłonne uważać za uzasadnienie całość materiałów sesyjnych, w tym zwłaszcza przebieg sesji rady, podczas której ta uchwała zapadła. Wydaje się, że za prawidłowy uznać należy drugi pogląd, uwzględnia on bowiem specyfikę procedury rozpatrywania raportu o stanie gminy. W głównej mierze z przebiegu sesji wynika, jakie rozstrzygnięcie przyjmą radni. Choć oczywiście nie dotyczy to sytuacji, gdy np. podczas debaty nikt nie zabrał głosu, a w głosowaniu radni zagłosowali przeciwko udzieleniu wotum.
Innym przykładem uchwał problematycznych są chociażby te podejmowane na podstawie art. 25 ust. 2 u.s.g., czyli w sprawie wyrażenia zgody na rozwiązanie z radnym stosunku pracy. Zarówno w orzecznictwie sądów administracyjnych wypracowanym na gruncie tego przepisu, jak i w doktrynie jednolicie przyjmuje się, że tego rodzaju uchwały muszą być szczegółowo uzasadnione, aby można było dojść do motywów, jakie stały za danym rozstrzygnięciem. Innymi słowy, niedopuszczalne jest podjęcie uchwały odmawiającej wyrażenia zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym z uzasadnieniem w stylu „nie, bo nie”. [ramka 2]©℗
Ramka 2
Tu wyjaśnienia są niezbędne ©℗
• Uchwała w sprawie rozpatrzenia przez radę gminy skargi na działalność wójta wniesionej w trybie działu VIII k.p.a. – konieczność uzasadnienia w tym przypadku wynika wprost z art. 238 par. 1 k.p.a.
• Uchwała w sprawie wygaśnięcia lub odmowy wygaśnięcia mandatu radnego podejmowana na podstawie art. 383 par. 2 ustawy z 5 stycznia 2011 r. ‒ Kodeks wyborczy (t.j. Dz.U. z 2020 r. poz. 1319) – brak uzasadnienia wskazującego na powody uznania, że doszło lub też nie doszło do wygaśnięcia mandatu, uniemożliwia weryfikację prawidłowości uchwały w tym przedmiocie.
• Uchwała w sprawie odmowy ustalenia lokalizacji inwestycji mieszkaniowej podejmowana na podstawie art. 7 ust. 4 ustawy z 5 lipca 2018 r. o ułatwieniach w przygotowaniu i realizacji inwestycji mieszkaniowych oraz inwestycji towarzyszących (t.j. Dz.U. z 2020 r. poz. 219; ost.zm. Dz.U. z 2021 r. poz. 922) – wymóg, aby rada gminy, podejmując uchwałę, w uzasadnieniu wzięła pod uwagę stan zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych na jej terenie oraz potrzeby i możliwości rozwoju gminy wynikające z ustaleń studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego.
Dziś ostatni odcinek cyklu, w którym krok po kroku wyjaśnialiśmy, jak tworzyć dobre prawo lokalne, by było czytelne i zrozumiałe dla odbiorców. Dotychczas ukazały się w nim następujące artykuły:
• „Dlaczego poprawność ustaw i uchwał ma znaczenie” ‒ DGP nr 90 z 12 maja,
• „Prawidłowa konstrukcja tytułu i podstawy prawnej podejmowanej uchwały oraz użycie jednostek redakcyjnych i systematyzacyjnych” ‒ DGP nr 100 z 26 maja,
• „Przepisy merytoryczne, czyli element (prawie) każdej uchwały organów stanowiących JST” ‒ DGP nr 105 z 2 czerwca,
• „Przepisy porządkowe niekiedy potrzebne, ale nie zawsze dopuszczalne”
– DGP nr 109 z 9 czerwca,
• „Kiedy w aktach prawa miejscowego umieszczamy przepisy epizodyczne, przejściowe i dostosowujące” – DGP nr 114 z 16 czerwca,
• „Przepisy końcowe, czyli w jakim czasie obowiązują akty prawa miejscowego” – DGP nr 119 z 23 czerwca,
• „Prawidłowa nowelizacja nie jest prostą sprawą” – DGP nr 124 z 30 czerwca,
• „Tekst jednolity i sprostowanie błędu” – DGP nr 129 z 7 lipca.
Podsumowanie
Stanowienie aktów prawa miejscowego przez organy samorządu terytorialnego nie jest proste. Dotyczy to nie tylko problematyki uzasadnienia, lecz także wielu innych elementów, o których pisaliśmy przez kilka ostatnich tygodni.
W wielu przypadkach osoby przygotowujące projekty uchwał czy zarządzeń nie mają wpływu na uznanie ich za prawidłowe – chociażby ze względu na możliwość różnego, niejednolitego interpretowania zarówno przez organy nadzoru, jak i sądy administracyjne przepisów stanowiących podstawę do wydania tych aktów. Jednak z punktu widzenia prawidłowej konstrukcji uchwały czy zarządzenia, zarówno od strony legislacyjnej, jak i językowej (m.in. czytelność i skrótowość), ich twórcy powinni znać przepisy Zasad techniki prawodawczej. To podstawowy klucz do sukcesu, czyli tworzenia dobrego i czytelnego prawa miejscowego.
