Jednym z głównych celów tekstu jednolitego jest ułatwienie odczytywania zmienionego aktu prawnego, ale bez zmiany przepisów. Ma on charakter oficjalny, urzędowy i co do zasady jest wydawany przez organ, który odpowiada za dany akt.
Tekst jednolity należy odróżnić od tzw. tekstu ujednoliconego, który ma charakter prywatny i często jest stosowany w systemach informacji prawnej. Sprostowanie błędu natomiast jest instytucją korygującą nieprawidłowość, która powstała w treści danego aktu na etapie jego publikacji.
O ile sposób sporządzenia tekstu jednolitego jest regulowany rozporządzeniem prezesa Rady Ministrów z 20 czerwca 2002 r. ws. Zasad techniki prawodawczej (Dz.U. z 2016 r. poz. 283; dalej: ZTP), o tyle już sam obowiązek jego sporządzania wynika z przepisów ustawy z 20 lipca 2000 r. o ogłaszania aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 1461; dalej: u.o.a.n.). W odniesieniu do aktów prawa miejscowego art. 16 ust. 3 zdanie drugie u.o.a.n. wyraźnie bowiem postanowiono, że tekst jednolity aktu normatywnego innego niż ustawa ogłasza się nie rzadziej niż raz na 12 miesięcy, jeżeli był on nowelizowany. Oczywiście mowa jest o nowelizowaniu aktu w ciągu danych 12 miesięcy. Tym samym brak jest potrzeby ogłaszania kolejnego tekstu jednolitego, jeżeli od poprzedniego minęło co prawda 12 miesięcy, lecz nie był on w tym czasie zmieniany.
właściwa forma
Co zaskakujące, mimo wyraźnego brzmienia przepisów organom jednostek samorządu terytorialnego wiele problemów stwarza ustalenie właściwej formy, w jakiej ogłasza się tekst jednolity. Tymczasem par. 101 ZTP wyraźnie wskazuje, że następuje to w formie obwieszczenia, natomiast sam tekst jednolity jest załącznikiem do tego obwieszczenia. Tym samym niewłaściwe jest przyjmowanie tekstu jednolitego aktu prawa miejscowego czy to w formie uchwały, czy też zarządzenia.
Warto również pamiętać, że tekst jednolity sporządza się według stanu prawnego obowiązującego w dniu wydania obwieszczenia o ogłoszeniu tego tekstu. Przy czym można zamieścić w nim również zmiany, jakie zostały wprowadzone w uchwale i ogłoszone w dzienniku urzędowym do dnia wydania tego obwieszczenia, ale które wejdą w życie po dniu jego wydania. Przykładowo, jeżeli rada gminy podejmuje 1 lipca 2021 r. uchwałę zmieniającą uchwałę pierwotną, która to uchwała zmieniająca wejdzie w życie np. za sześć miesięcy (1 stycznia 2022 r.), to nie ma przeszkód, aby ogłosić tekst jednolity tejże zmienionej uchwały przed wejściem w życie jej nowelizacji (czyli przed 1 stycznia 2022 r., np. 1 września 2021 r.), zaznaczając jedynie w tekście jednolitym, że określone nowe postanowienia wejdą w życie w późniejszym terminie (czyli 1 stycznia 2022 r.).
Istotne przy tym jest również to (aczkolwiek nie powinno być zaskakujące), że tekst jednolity ogłasza się w dzienniku urzędowym, w którym dany akt normatywny ogłoszono. Tym samym w przypadku aktów prawa miejscowego będzie to właściwy wojewódzki dziennik urzędowy.
kompetencja rady
Samorządowa praktyka ogłaszania tekstów jednolitych wskazuje na błędy również w zakresie podmiotu właściwego do ogłoszenia tekstu jednolitego aktu prawa miejscowego, zwłaszcza wydawanego przez organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego. Na przykładzie uchwały rady gminy należy podkreślić, że podmiotem właściwym w tym zakresie nie będzie ani przewodniczący rady gmin, ani też wójt (burmistrz, prezydent miasta), lecz właśnie sama rada gminy. Wynika to wprost ze zdania pierwszego art. 16 ust. 3 u.o.a.n. Stanowi ono, że teksty jednolite aktów normatywnych innych niż ustawa ogłasza organ właściwy do wydania aktu normatywnego (na marginesie warto zauważyć, że w przypadku ustaw podmiotem ogłaszającym tekst jednolity jest marszałek Sejmu i stąd często biorą się pomyłki, że to przewodniczący rady gminy – będący jego lokalnym odpowiednikiem – ogłasza taki tekst).
Reguły postępowania
Zasady techniki prawodawczej określają szereg reguł, według których sporządza się tekst jednolity. I tak:
- zachowuje się numerację pierwotnego tekstu aktu prawa miejscowego i uwzględnia numerację dodaną przez akty zmieniające; nie wolno wprowadzać ciągłości numeracji – innymi słowy, jeżeli akt zmieniający dodał do pierwotnego aktu np. par. 2a, to z takim oznaczeniem przepis ten należy umieścić w tekście jednolitym (wydaje się to oczywiste, lecz w praktyce zdarzały się przypadki oznaczania przepisu par. 2a w tekście jednolitym jako par. 3 ze zmienioną numeracją dalszych przepisów);
- w miejscu uchylonej jednostki redakcyjnej lub systematyzacyjnej wpisuje się oznaczenie uchylonej jednostki oraz określenie „uchylony”, podając w odnośniku tytuł aktu uchylającego oraz oznaczenie dziennika urzędowego, w którym został ten akt ogłoszony, i dziennika urzędowego, w którym została ogłoszona zmiana w zakresie terminu wejścia w życie aktu, a także podaje się przepis uchylający i datę jego wejścia w życie;
- przy jednostkach redakcyjnych lub systematyzacyjnych, których treść zmieniono, i przy jednostkach dodanych podaje się w odnośnikach do tych jednostek tytuł aktu nowelizującego oraz oznaczenie dziennika urzędowego, w którym został ten akt ogłoszony, i dziennika urzędowego, w którym została ogłoszona zmiana w zakresie terminu wejścia w życie aktu, a także podaje się przepis nowelizujący i datę jego wejścia w życie;
- w przypadku jednostek redakcyjnych lub systematyzacyjnych wielokrotnie zmienianych w odnośnikach do tych jednostek podaje się ostatnią zmianę, zgodnie z zasadami wyrażonymi w pkt 2 i 3.
W odnośnikach do tekstu jednolitego omawia się również zmiany inne niż wymienione powyżej. Dotyczy to zwłaszcza zmian wynikających czy to z orzeczeń organów nadzoru (rozstrzygnięć nadzorczych wojewodów oraz uchwał kolegiów regionalnych izb obrachunkowych), czy też wyroków sądów administracyjnych (tak wojewódzkich, jak i Naczelnego Sądu Administracyjnego).
Uwaga, gdy ogłasza się drugi lub kolejny tekst jednolity w odnośnikach do tego tekstu omawia się tylko zmiany wprowadzone po ogłoszeniu ostatniego tekstu jednolitego.
!Nie należy podejmować tekstu jednolitego w formie uchwały czy też zarządzenia. Jedyną drogą jest obwieszczenie, którego załącznik stanowi tekst jednolity.
Prawidłowe obwieszczenie
Przepisy zasad techniki prawodawczej wskazują także, jak powinno wyglądać prawidłowe obwieszczenie o ogłoszeniu tekstu jednolitego aktu prawa miejscowego. Zaczynając od tytułu obwieszczenia, warto podkreślić, że tworzony jest on według analogicznych zasad jak tytuł aktu prawa miejscowego (szerzej pisaliśmy o tym w artykule „Prawidłowa konstrukcja tytułu i podstawy prawnej podejmowanej uchwały oraz użycie jednostek redakcyjnych i systematyzacyjnych” ‒ DGP nr 100 z 26 maja 2021 r.). Tym samym w oddzielnych wierszach zamieszczamy:
- oznaczenie rodzaju aktu, tj. wskazujemy, że jest to obwieszczenie;
- nazwę organu wydającego obwieszczenie;
- datę obwieszczenia;
- określenie przedmiotu obwieszczenia z wymienieniem tytułu aktu, którego tekst jednolity jest ogłaszany.
Także samą treść obwieszczenia redaguje się według określonego w ZTP wzoru (patrz: par. 104 ZTP). [wzór]
wzór
OBWIESZCZENIE RADY GMINY RADOSNA
z dnia 1 lipca 2021 r.
w sprawie ogłoszenia jednolitego tekstu uchwały w sprawie regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków na terenie Gminy Radosna
1. Na podstawie art. 16 ust. 3 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz.U. z 2019 r. poz. 1461) ogłasza się w załączniku do niniejszego obwieszczenia jednolity tekst uchwały Rady Gminy Radosna z dnia 12 maja 2019 r. w sprawie regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków na terenie Gminy Radosna (Dz.Urz. Woj. Wielkopolskiego poz. 5634), z uwzględnieniem zmian wprowadzonych uchwałą Rady Gminy Radosna z dnia 7 marca 2021 r. zmieniającą uchwałę w sprawie regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków na terenie Gminy Radosna (Dz.Urz. Woj. Wielkopolskiego poz. 2954) oraz zmian wynikających z przepisów ogłoszonych przed dniem 1 lipca 2021 r.
2. Podany w załączniku do niniejszego obwieszczenia tekst jednolity uchwały nie obejmuje § 2–3 uchwały Rady Gminy Radosna z dnia 7 marca 2021 r. zmieniającej uchwałę w sprawie regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków na terenie Gminy Radosna (Dz.Urz. Woj. Wielkopolskiego poz. 2954), które stanowią:
„§ 2. Wykonanie uchwały powierza się Wójtowi Gminy Radosna.
§ 3. Uchwała wchodzi w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Wielkopolskiego”.
naprawienie pomyłki
Błąd w ogłoszonym tekście aktu prawnego zawsze należy sprostować. Sprostowanie nie może jednak prowadzić do merytorycznej zmiany tekstu uchwały czy zarządzenia. Ogłasza się je przy tym – analogicznie jak tekst jednolity – w formie obwieszczenia. Różnicą jest jednak to, że obwieszczenie wydaje nie organ wydający akt, w którym nastąpił błąd (czyli np. rada gminy), lecz organ wydający dziennik urzędowy, w którym ogłoszono akt z błędem. Czyli w przypadku aktów prawa miejscowego właściwy będzie wojewoda. Jest to związane ze specyficzną definicją błędu na gruncie ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych oraz niektórych innych aktów. Błędem w tym rozumieniu jest bowiem wyłącznie błąd, który powstał na etapie ogłaszania aktu normatywnego, a nie w toku jego wydawania. Innymi słowy: dopuszczalne jest jedynie prostowanie rozbieżności między tekstem oryginału aktu przesłanego do publikacji, a tekstem ogłoszonym w dzienniku urzędowym. Inne błędy natomiast, np. które powstały na wcześniejszych etapach (czyli były już w tekście oryginału aktu), należy „sprostować” poprzez klasyczną nowelizację tego aktu.
W orzecznictwie sądów administracyjnych m.in. wskazuje się, że „instytucja sprostowania błędu – gdy przedmiotem uchwały jest akt prawa miejscowego – musi mieć charakter wyjątkowy i dotyczyć może jedynie szczególnie uzasadnionych przypadków, gdy nie można mieć wątpliwości. Rada gminy nie ma możliwości sprostowania błędu aktu prawnego, który został opublikowany. Usunięcie błędów w takim akcie, nawet tych które wydają się być oczywiste – np. pisarskich, jest możliwa jedynie poprzez zmianę takiego aktu” (tak np. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z 30 września 2010 r., sygn. II SA/Kr 901/10.).
Tym samym, gdy np. rada gminy, podejmując uchwałę, popełniła błąd pisarski, błąd rachunkowy lub też pod głosowanie poddano projekt uchwały w wersji sprzed zmienionych zmian (np. pierwotny projekt), to tego rodzaju „nieprawidłowości” mogą być zmieniane wyłącznie w drodze nowelizacji tej uchwały (o czym pisaliśmy szerzej w artykule „Prawidłowa nowelizacja nie jest prostą sprawą” – DGP nr 124 z 30 czerwca 2021 r.).
Błędem w akcie prawa miejscowego, który powinien zostać sprostowany, jest wyłącznie taki błąd, jaki powstał na etapie ogłaszania aktu normatywnego, a nie w toku jego wydawania.
W artykułach publikowanych w ramach cyklu przedstawiamy, jak tworzyć dobre prawo lokalne, by było czytelne i zrozumiałe dla odbiorców. Wskazujemy też błędy, jakie popełniają samorządy, podejmując uchwały, oraz wyjaśniamy, jak ich unikać. Dotychczas w dodatku „Samorząd i Administracja” w tym cyklu ukazały się:
• „Dlaczego poprawność ustaw i uchwał ma znaczenie” ‒ DGP nr 90 z 12 maja
• „Prawidłowa konstrukcja tytułu i podstawy prawnej podejmowanej uchwały oraz użycie jednostek redakcyjnych i systematyzacyjnych” ‒ DGP nr 100 z 26 maja
• „Przepisy merytoryczne, czyli element (prawie) każdej uchwały organów stanowiących JST” ‒ DGP nr 105 z 2 czerwca
• „Przepisy porządkowe niekiedy potrzebne, ale nie zawsze dopuszczalne” – DGP nr 109 z 9 czerwca
• „Kiedy w aktach prawa miejscowego umieszczamy przepisy epizodyczne, przejściowe i dostosowujące? – DGP nr 114 z 16 czerwca
• „Przepisy końcowe, czyli w jakim czasie obowiązują akty prawa miejscowego?” – DGP nr 119 z 23 czerwca
• „Prawidłowa nowelizacja nie jest prostą sprawą” – DGP nr 124 z 30 czerwca
