Ograniczenie wzrostu dochodów z PIT i CIT, transfery wyrównawcze rosnące szybciej niż wpływy podatkowe, przejściowy spadek dostępu do funduszy europejskich i niejasne zasady działania Funduszu Inwestycji Lokalnych – wszystko to negatywnie wpłynie na budżety samorządów o wysokich dochodach podatkowych

Projekt budżetu państwa zakłada w 2021 r. wzrost gospodarczy: nominalnie o 5,4 proc., realnie – o 4 proc. Ale jeżeli spadek PKB w 2020 r. będzie równy oczekiwanym 4,6 proc., to w 2021 r. PKB nie osiągnie poziomu z 2019 r. Rządowe prognozy wskazują jednak na wzrost dochodów podatkowych samorządów w 2021 r. – przede wszystkim z udziałów we wpływach z PIT – tak w stosunku do planów budżetowych na 2020 r., jak i wykonania za 2019 r.
Suma prognoz dochodów z udziałów w PIT w przekazanych samorządom przez Ministerstwo Finansów wstępnych informacjach na 2021 r. wynosi 57,4 mld zł. W uzasadnieniu do projektu budżetu państwa kwota ta jest nieco wyższa – 58,2 mld zł (obejmuje także udział w PIT Górnośląsko-Zagłębiowskiej Metropolii, ma wynieść 375 mln zł). Ale nawet niższa z tych dwu kwot oznacza poprawę sytuacji finansowej jednostek samorządowych. Nie bardzo jednak wiadomo, z jaką wysokością dochodów najsensowniej ją porównać. Obecne plany budżetowe samorządów obejmują 55,4 mld zł (wzrost o 2,0 mld zł). Tempo realizacji dochodów z udziałów w PIT w ciągu trzech kwartałów tego roku sugerowałoby dochody za cały rok na poziomie 53,0 mld zł (wzrost aż o 4,4 mld zł). Dochody samorządów z udziałów w PIT w 2019 r. wyniosły 56,1 mld zł (wzrost o 1,6 mld zł).
W przypadku udziałów we wpływach z CIT autorzy uzasadnienia projektu budżetu państwa prognozują łączne dochody samorządów w wysokości 10,2 mld zł. To o 0,1 mld zł więcej niż wynika z aktualnych planów budżetowych samorządów (10,1 mld zł; co, sądząc z tempa realizacji dochodów w trzech kwartałach, jest wysokością realistyczną) i o 0,3 mld zł więcej niż dochody z tego źródła w 2019 r. Gminy, w tym także miasta na prawach powiatu, będą mogły poprawić swoją sytuację dochodową, podnosząc na 2021 r. stawki podatków lokalnych, zwłaszcza tego najważniejszego – podatku od nieruchomości. Ile z nich zdecyduje się na taki krok w sytuacji epidemii, pozostaje jednak pytaniem otwartym.
zmiany w pit i cit
Wzrost dochodów z udziałów we wpływach z podatków dochodowych jest niższy niż wynikałoby to z ogólnych założeń projektu budżetu państwa. Powodem są zmiany w obu podatkach. Ich łączny efekt to obniżenie dochodów samorządów szacowane w uzasadnieniach do projektów nowelizacji ustaw na: ok. 1,7 mld zł w przypadku PIT i ok. 1 mld zł w przypadku CIT.
Ze względu na skutki finansowe dla JST najważniejszą zmianą w PIT jest podwyższenie progu przychodów, do którego podatnik może skorzystać z opodatkowania działalności gospodarczej ryczałtem. Skutkiem będzie znaczące i trwałe obniżenie dochodów podatkowych samorządów, gdyż nie uczestniczą one w podziale wpływów z tej formy PIT. Najważniejszą zmianą w podatku od osób prawnych jest wprowadzenie tzw. estońskiego CIT. Obniżenie wpływów ma dotyczyć pierwszych trzech lat funkcjonowania tego rozwiązania, a od piątego roku ma ono skutkować ich zwiększeniem.
Obniżenie potencjalnych wpływów z CIT ma znaczenie przede wszystkim dla województw, do których trafia niemal dwie trzecie ich samorządowej części. Pogorszy się zwłaszcza sytuacja województwa mazowieckiego, którego wpłata na janosikowe wzrośnie w stosunku do tego roku o 46 mln zł i które – w odróżnieniu od wszystkich pozostałych województw – nie korzysta z rosnących w przyszłym roku transferów wyrównawczych. Spadek potencjalnych dochodów z PIT uderzy przede wszystkim w miasta na prawach powiatu otrzymujące zarówno gminne, jak i powiatowe udziały w tym podatku. Specjalnej uwagi wymaga system podziału wpływów z PIT między samorządy. Opiera się on na danych sprzed dwóch lat i na podatku należnym (po rozliczeniu podatkowym), a nie na dochodach faktycznie uzyskanych przez daną JST (te były wyznaczone podatkiem należnym za rok wcześniejszy jeszcze o dwa lata). Zgodnie z tą regułą w 2021 r. wpływy z PIT będą dzielone według udziałów poszczególnych samorządów w podatku należnym na poziomie ogólnokrajowym za przedkryzysowy 2019 r. Widoczny będzie lekki wzrost dochodów z tego źródła gmin i powiatów w relacji do – odpowiednio – gminnych i powiatowych dochodów miast na prawach powiatu.
W 2020 r. system rozłożył ubytki dochodów w PIT w stosunku do 2019 r. pomiędzy poszczególne samorządy jednolicie procentowo w stosunku do prognoz. Tegoroczny spadek w miastach – i wzrost poza nimi – dochodów z CIT i podatku od czynności cywilnoprawnych każe się domyślać, że także PIT należny za 2020 r. będzie znacznie niższy w miastach niż rok wcześniej, co przełoży się na obniżone udziały w PIT w 2022 r. Wśród mniejszych JST w podobnej sytuacji będą gminy turystyczne i uzdrowiskowe.
transfery wyrównawcze
Łączna kwota subwencji ogólnej ze wszystkich tytułów ma wzrosnąć z 66,6 do 70,1 mld zł (5,2 proc.). Z tego najwięcej stanowić będzie przyrost części oświatowej (2,2 mld zł). To konsekwencja podwyżki wynagrodzeń nauczycieli od września 2020 r., która jednak nie poprawia poziomu finansowania zadań oświatowych.
Bardziej interesująco wyglądają przyrosty pozostałych części subwencji mających charakter wyrównawczy (z wyjątkiem 336 mln zł rezerwy drogowej). Część wyrównawcza – finansowana z budżetu państwa i skierowana do samorządów o niskich dochodach podatkowych – wzrośnie o 1 mld zł (7,6 proc.). Wzrost większy od tempa przyrostu dochodów podatkowych oznacza relatywną poprawę sytuacji jednostek o niższych dochodach podatkowych w stosunku do jednostek o wysokich dochodach z tych źródeł. Tendencję tę wzmocni wzrost wysokości wpłat na janosikowe, łącznie o 207 mln zł (7,0 proc.). Wpłaty na poziomie powiatowym, gdzie płatnikami janosikowego są przede wszystkim miasta na prawach powiatu, zwiększą się o 133 mln zł (8,5 proc.).
Mimo wzrostu wpłat gminnych (o 28 mln zł i 3,6 proc.) spadnie finansowana przez nie subwencja równoważąca dla gmin (o 11 mln zł i 2,5 proc.). Kolejny rok z rzędu wzrośnie (z 332 do 371 mln zł) nadwyżka gminnych wpłat nad wypłatami w ramach mechanizmu janosikowego, co jest dowodem wadliwości jego konstrukcji, prowadzącej do nadmiernego w stosunku do potrzeb obciążenia budżetów niektórych samorządów.
Wpłaty w największym stopniu obciążają powiatowe dochody podatkowe. Wysokość wpłat wyznaczona jest bowiem wysokością dochodów podatkowych przed dwoma laty: wysokość wpłat 2021 r. będzie zależała od dochodów w 2019 r. Tak więc zasadniczych zmian na niekorzyść miast i powiatów – płatników janosikowego – można się obawiać w 2022 r., kiedy podział wpływów z PIT wyznaczony podatkiem należnym za kryzysowy 2020 r., a wpłaty realnymi – i w przypadku PIT wyższymi – wykonanymi dochodami podatkowymi za ten sam rok. Nie wiemy, czy ogólny wzrost wpływów podatkowych zrekompensuje to zjawisko.
inwestycje
Rok 2021 będzie pierwszym rokiem nowej perspektywy finansowej UE. Przy czym do samorządów trafią jeszcze płatności związane z projektami z poprzedniej perspektywy. Należy się jednak spodziewać stosunkowo niskiego napływu środków z tego źródła.
Możliwości inwestycyjne gmin i powiatów w przyszłym roku znacząco zwiększają natomiast transfery z Funduszu Inwestycji Lokalnych. Pierwsza jego transza rozdzielona algorytmicznie wynosiła 6 mld zł. Już w grudniu rozstrzygnięto podział drugiej, konkursowej transzy w wysokości 4,35 mld zł (w przyszłym roku rozdzielone zostanie pozostałe 1,65 mld zł). Większości z tych środków samorządy prawdopodobnie nie były w stanie wykorzystać w tym roku, zwiększą więc one ich możliwości inwestycyjne w 2021 r.
Podział pieniędzy z funduszu ma charakter nierównomierny. Algorytm dzielący środki z pierwszej transzy faworyzował gminy i powiaty, lecz nie miasta na prawach powiatu. Powiaty otrzymały średnio odpowiednik 16,6 proc. planowanych wydatków majątkowych, gminy – 12,5 proc., a miasta – jedynie 7,3 proc. Jeszcze większe kontrowersje wzbudziło rozstrzygnięcie konkursu na środki z drugiej transzy. Pojawiły się oskarżenia o polityczne preferencje przy ich przyznawaniu. Nie ulega wątpliwości, że rząd uznał stworzenie bezprecedensowego co do skali programu wsparcia inwestycji samorządowych za okazję do działań wyrównawczych. Dotyczy to tak transzy algorytmicznej, jak i konkursowej. Ale środki przyznane dużym miastom w tej ostatniej są skromne, a wiele z nich nie otrzymało nic. Stąd zarzuty, że fundusz, który miał stanowić dla JST wsparcie w sytuacji kryzysowej, wyraźnie gorzej traktuje te jednostki, których finanse najbardziej ucierpiały w wyniku pandemii. Tymczasem po trzech kwartałach 2020 r. wskaźniki sytuacji finansowej miast na prawach powiatu mierzone w stosunku do trzech kwartałów 2019 r. są gorsze niż w przypadku pozostałych JST. [ramka] ©℗
Nadwyżka dochodów bieżących nad wydatkami bieżącymi po trzech kwartałach 2020 r.
kategoria JST w mln zł jako procent dochodów bieżących jako procent nadwyżki po 3 kwartałach 2019 r.
gminy 12 033 11,9 96,6
powiaty 3 678 16,2 104,9
miasta na prawach powiatu 5 117 7,4 62,3
województwa 4 095 31,9 119,0
JST łącznie 24 923 12,1 92,3