Sytuacja finansowa miast i gmin zmienia się z dnia na dzień. Część jednostek zaciąga długi, by ratować swoje finanse. Zachęcają do tego przepisy i niskie stopy procentowe. Może to też sprzyjać inwestycjom.
Samorządowi skarbnicy przyznają, że przygotowanie przyszłorocznych budżetów jest utrudnione, bo zbyt wiele jest niewiadomych związanych z drugą falą pandemii. Założenia, które jednego dnia są aktualne, następnego mogą się okazać nierealne. Z drugiej jednak strony warunki makroekonomiczne sprzyjają zaciąganiu długu. Obecne stopy procentowe są bowiem na rekordowo niskim poziomie. – Średnie oprocentowanie długu w gminach wynosi od ok. 1 proc. do maksymalnie 1,5 proc. Tak niskiego oprocentowania jeszcze w Polsce nigdy nie było – mówi Mariusz Gołaszewski, prezes Aesco Group, niezależnej ogólnopolskiej instytucji analitycznej i doradczej, świadczącej usługi dla jednostek samorządu terytorialnego. Do tego dochodzi inflacja w granicach 3,5–4 proc. – Na niskim oprocentowaniu i wysokiej inflacji zyskują dłużnicy, w tym także gminy – dodaje Gołaszewski. Ale każdy dług kiedyś trzeba będzie spłacić. I to jest trzeci element zadłużeniowej układanki w gminach. Uchwalając budżet na 2021 r., wszystkie te elementy trzeba wziąć pod uwagę, [ramka]
Przesunięcie terminu
Reklama
Trzy dni temu (15 listopada) minął termin przedłożenia radom gmin projektów budżetów na 2021 r. Samorządowcy chcieli go przesunąć z uwagi na pandemię i pracę zdalną urzędników. Ten postulat MSWiA uznało jednak za niemożliwy do zrealizowania. Wspólnie z resortem finansów rekomendowało organom wykonawczym JST skierowanie projektów budżetu do organów stanowiących w obowiązującym terminie, z zastrzeżeniem prawa do wniesienia niezbędnych zmian w trybie autopoprawek.
Rząd przygotowuje natomiast rozwiązanie wprowadzające jednorazowe wydłużenie terminu uchwalenia budżetu samorządów w 2021 r. – z 31 stycznia na 31 marca 2021 r. JST miałyby więc dwa miesiące więcej na podjęcie uchwały budżetowej.

Reklama

Obawy samorządów

Spytaliśmy skarbników, co jest dziś dla nich największym wyzwaniem. Jak się okazało sen z powiek spędzają im właśnie inwestycje i to, czy zaplanowane zadłużenie będzie wystarczające. W Poznaniu plan inwestycyjny wynosi prawie 1 mld zł w 2021 r. i ponad 1 mld zł w kolejnym. – Dziś bilansujemy inwestycje kredytami z Europejskiego Banku Inwestycyjnego (331 mln zł) oraz kredytami krajowymi (80 mln zł). Po długiej przerwie wróciliśmy też do emisji obligacji komunalnych na 440 mln zł – tłumaczy skarbnik miasta, Barbara Sajnaj.
Zmiana podejścia czeka też pewnie Bydgoszcz. Miasto, jak mówi skarbnik Piotr Tomaszewski, od lat realizowało inwestycje, wykorzystując pieniądze z nadwyżek operacyjnych, a nie z kredytów. Ten mechanizm się sprawdzał, jeszcze w 2019 r. inwestycje warte prawie 600 mln zł sfinansowano głównie z nadwyżki (292 mln zł) i dochodów majątkowych pochodzących przede wszystkim z bezzwrotnych środków UE (227 mln zł). – W wyniku przerzucania kosztów finansowania zmian w przepisach na samorządy (podwyżki dla nauczycieli, zmiany w PIT) nadwyżka operacyjna planowana na 2020 r. skurczyła się nam do 155 mln zł. Epidemia COVID-19 spowodowała kolejny spadek – do 65 mln zł. A mamy dopiero listopad. To zaś oznacza, że budżet na inwestycje skurczył się o 227 mln zł – mówi nasz rozmówca. Dodaje, że przy malejących przychodach jednostce zaczyna brakować pieniędzy nie tylko na inwestycje, lecz również na sfinansowanie bieżących wydatków. – Problemem powoli zaczyna być sfinansowanie działalności komunikacji publicznej, przedszkoli, opieki społecznej czy codziennych usług świadczonych mieszkańcom – stwierdza Piotr Tomaszewski. Planowanie budżetu na 2021 r. trzeba było rozpocząć od poszukania pieniędzy na bieżącą działalność miasta. – W wieloletniej prognozie finansowej na 2021 r. na inwestycje zaplanowano 355 mln zł. W 2019 r. zostałoby one sfinansowane z nadwyżki operacyjnej i moglibyśmy szukać nowych, potrzebnych mieszkańcom inwestycji. Dziś, aby zrealizować te już zaplanowane, trzeba zaciągnąć kredyt – mówi skarbnik Bydgoszczy.

Symulacje i konsekwencje

– Mam nadzieję, że nie będziemy musieli rezygnować z inwestycji zaplanowanych na lata 2020–2022, bo to one stymulują lokalny rynek pracy i są impulsem dla inwestorów z sektora prywatnego oraz zachętą do lokowania kapitału w mieście – przyznaje skarbnik Poznania Barbara Sajnaj. – Jednak prawda jest taka, że wiele planowanych przedsięwzięć, które nie mają zapewnionego finansowania, musi poczekać na lepsze czasy. Priorytet mają te z dofinasowaniem zewnętrznym, inwestycje już rozpoczęte oraz te wynikające ze zobowiązań nałożonych na gminy przez inne organy, np. inwestycje dotyczące likwidacji źródeł niskiej emisji – dodaje.
Podobnie jest w Bydgoszczy. – Na pewno będziemy kontynuować inwestycje rozpoczęte. Uruchomienie nowych jest uzależnione od rozwoju sytuacji – mówi Piotr Tomaszewski. Według niego pogorszenie sytuacji w zakresie finansowania rozwoju długiem ma dwie konsekwencje. Po pierwsze dotychczasowa tendencja, aby (teoretycznie) móc spłacić zadłużenie w ciągu 3–5 lat, stała się niemożliwa. Realizacja inwestycji w latach 2020–2022 na podobnym poziomie jak w ostatnich trzech latach spowodowałyby w Bydgoszczy wzrost zadłużenia o ok. 500 mln zł w sytuacji, gdy dług na koniec 2019 r. wynosił 1 mld zł. – To wzrost o 50 proc. trudny do zaakceptowania, ponieważ zadłużenie to wydatek odłożony w czasie. A dziś nie mamy pewności do powrotu aż tak dobrej koniunktury jak w latach 2010–2019 – stwierdza Tomaszewski. Po drugie, wartość nadwyżki operacyjnej na poziomie ok. 100 mln zł przesuwa wskaźnik zdolności spłaty z nadwyżki operacyjnej z ok. 3–4 lat do ponad 15 lat. Miasta stają więc przed problemem: inwestycje czy wzrost poziomu zadłużenia.

Większe limity i obligacje

Rząd, który wcześniej zniechęcał samorządy do zaciągania kolejnych długów, dziś wręcz do tego zachęca i to w celu sfinansowania nawet bieżących wydatków. Tarcza 4.0 pozwala zwiększać zadłużenie ponad limit wynikający z indywidualnego wskaźnika zadłużenia z ustawy o finansach publicznych, o ile służy to pokryciu strat w dochodach spowodowanych pandemią COVID-19. Poziom zadłużenia gminy nie może jednak przekraczać 80 proc. dochodów ogółem gminy w tym roku. Zadłużenie związane z epidemią koronawirusa nie jest wliczane do wskaźnika. – Należy jednak pamiętać, że ten dług i tak trzeba spłacić, więc lepiej zaplanować go tak, jakby normalnie był wliczany do wskaźnika – radzi Mariusz Gołaszewski. Przypomina również, że gminy mogą się zadłużać ponad ustawowy limit wskaźnika w związku z projektami współfinansowanymi przez UE. – Jeśli udział dotacji unijnej przekracza 60 proc. wartości projektu, to zadłużenie zaciągnięte na poczet wkładu własnego gminy nie jest zaliczane do indywidualnego wskaźnika zadłużenia – precyzuje Gołaszewski. Barbara Sajnaj przyznaje, że tarcza antykryzysowa 4.0 pomaga przejściowo samorządom. – Jak na razie nasze plany w zakresie zadłużenia na szczęście mieszczą się w limitach ustawowych – dodaje skarbnik Poznania.
W praktyce gminy i miasta sięgają nie tylko po tarczę, lecz również inne instrumenty dłużne. Poznań w przyszłym roku planuje zaciągnąć kredyty z Europejskiego Banku Inwestycyjnego (EBI) w ramach umowy ramowej oraz emisję obligacji. – Łącznie planujemy pożyczyć około 860 mln zł. Wracamy do obligacji, bo koszty długu z tego źródła są niższe – wyjaśnia Barbara Sajnaj.
Do emisji obligacji zachęca też Mariusz Gołaszewski. Wskazuje, że jest to instrument odporny na kryzys. – Obligacje komunalne są dużo bardziej elastyczne niż kredyt bankowy. Nie są też objęte prawem zamówień publicznych, co oznacza zdecydowanie więcej możliwości renegocjacji z bankami warunków spłaty – wskazuje Gołaszewski. A możliwość odłożenia spłaty kapitału o kilka lat daje szansę na przetrwanie trudniejszego czasu w gospodarce. – Co więcej, rozłożenie spłaty w czasie kryzysu sprawia, że dług przy niskim oprocentowaniu i wysokiej inflacji sam się dewaluuje. „Zaoszczędzone” dzięki temu pieniądze gmina może dalej inwestować – uważa ekspert.
Wskazuje on również, że gminy powinny rozsądnie zarządzać harmonogramem spłat, tak aby w żadnym momencie spłaty nie były zbyt dotkliwe dla budżetu. – Od lat rekomendujemy samorządom, z którymi współpracujemy, aby wykorzystywały indywidualny wskaźnik zadłużenia do maksymalnie dwóch trzecich jego wartości. Dzięki temu w momentach kryzysowych, jak np. nagłego spadku dochodu w wyniku pandemii, gminy mają większą elastyczność działania – wyjaśnia Gołaszewski.

Inne możliwości

Mariusz Gołaszewski wskazuje też na innego rodzaju sposoby zarządzania długiem. Po pierwsze gminy powinny optymalizować zadłużenie. Zdarzają się sytuacje, że jednostka ma kumulację spłat swojego zadłużenia przez co brakuje jej środków na bieżące inwestycje. W pewnych przypadkach takie skumulowanie można zlikwidować, np. poprzez zaciągnięcie kredytu konsolidacyjnego. Tego typu operacje w ostatnich latach, jak mówi ekspert, podjęły m.in. Sokołów Podlaski czy Tarnobrzeg. Dzięki optymalizacji spłat zadłużenia udało im się odblokować możliwości inwestycyjne tych miast. Potwierdza to Urszula Rzeszut, skarbnik Tarnobrzega. Wyjaśnia, że w 2016 r. Rada Miasta Tarnobrzega podjęła uchwałę w sprawie zaciągnięcia kredytu konsolidacyjnego. – Zagwarantowało to spełnienie przepisów ustawy o finansach publicznych dotyczących wskaźników maksymalnej obsługi zadłużenia i ułatwiło finansowanie nowych inwestycji – mówi skarbniczka. W tym roku Tarnobrzeg wyemitował również obligacje, by wcześniej spłacić zaciągnięte zobowiązania. – Dzięki niższej marży na obligacjach miasto obniżyło koszty odsetkowe od posiadanego zadłużenia oraz poprawiło wskaźnik obsługi zadłużenia z art. 243 ustawy o finansach publicznych – wskazuje Rzeszut.
Mariusz Gołaszewski dodaje, że przez refinansowanie JST może spłacić jednorazowo stary dług i zastąpić go nowym – tańszym. W ostatnich latach takie działania podjęły m.in Kluczbork, Kęty i Wyszogród. Dzięki refinansowaniu kredytów odsetki można obniżyć nawet o kilka milionów złotych.
Trzecią możliwością jest zarządzanie ryzykiem spadku dochodów. Jak radzi nasz rozmówca, przyjmując, że dochody gminy w tym i przyszłym roku będą niższe niż wynikałoby z wcześniejszych prognoz, należy zadbać o to, aby w miarę możliwości obniżyć spłaty zadłużenia w latach 2021–2023. W kryzysie bowiem nie obowiązuje zasada, aby spłacać zadłużenie szybko. Wręcz przeciwnie, należy dostosowywać spłatę długu do aktualnych możliwości budżetowych gminy, aby nie zablokować sobie możliwości inwestycyjnych. Tym bardziej że w obecnej sytuacji kryzysowej gminy mogą liczyć na tańsze oferty w przetargach. – Dzisiaj gminy powinny stawiać na inwestowanie, a nie szybkie spłaty zadłużenia. Koszt długów jest obecnie zdecydowanie najniższy w historii, a biorąc pod uwagę inflację – jest on wręcz ujemny – twierdzi ekspert.