- Jeśli porównamy się z krajami naszej części Europy, to polskie samorządy cieszą się sporą samodzielnością, możliwością działania i swobodą finansową - mówi w rozmowie z DGP Jerzy Buzek premier w latach 1997–2001, przewodniczący Parlamentu Europejskiego w latach 2009–2012, europarlamentarzysta.
Dziennik Gazeta Prawna
27 maja minęło 30 lat od głosowania do rad gmin – były to pierwsze wybory do samorządu terytorialnego po jego przywróceniu. W jakim stanie jest samorząd dzisiaj?
Rozwiązania prawne nie są złe: samorząd ma osobowość prawną, mienie, własną administrację, dochody i budżet. To warunki do budowania obywatelskości. Jednak pozostaje pytanie o możliwości finansowe, które są niezbędne dla realizacji zadań, projektów oraz inicjatyw ważnych dla mieszkańców. Dodajmy – bo często się o tym zapomina – że samorząd to my wszyscy. A więc budżet samorządów czy ich dochody to nasze dochody, mieszkańców danego terenu.
Danie do ręki samorządom pieniędzy to najważniejsza sprawa?
Oczywiście. Aby właściwie wywiązać się z zadań, potrzebne są środki finansowe. A dziś odchodzi się od ducha lokalności przez stopniowe ograniczanie strumienia pieniędzy, jakie władza centralna przekazuje samorządom na ich zadania. W ten sposób samorządność będzie stopniowo zamierać – i to pomimo dobrych rozwiązań prawnych. Drenowanie samorządów to zabieranie pieniędzy społecznościom lokalnym, co znacząco pogarsza komfort życia ludzi na danym terenie.
Czy nie jest to jednak grzech wszystkich ekip rządowych?
Bywało lepiej lub gorzej. Rząd Tadeusza Mazowieckiego wprowadził w 1990 r. samorząd gminny i nadał mu odpowiednie uprawnienia. Osiem lat później, w czasach mojego rządu – koalicji AWS-UW – wprowadziliśmy pełnoprawny samorząd na poziomie powiatów i województw, z zachowaniem autonomii wszystkich szczebli. Były potem okresy zawężania kompetencji samorządów. Jednak w ostatnim czasie obciążanie samorządów zadaniami bez uzupełniania finansowania z budżetu centralnego osiągnęło nieporównywalną z niczym skalę.
To zamieranie samorządności dotyczy zdolności administracyjnych samorządów czy także tego aspektu obywatelskiego?
Jedno wiąże się z drugim. Obywatele będą wierzyć w ideę samorządności tak długo, jak wspólnie z władzą samorządową będą mieli możliwość realizacji swoich potrzeb – i to połączenie ma zasadnicze znaczenie. Ale by nie brzmieć zbyt pesymistycznie: jeśli porównamy się z krajami z naszej części Europy, to polskie samorządy cieszą się ciągle sporym poziomem samodzielności, możliwości działania, a także swobody finansowej. Groźne są natomiast działania administracji rządowej, która często w relacjach z samorządem kieruje się partyjnym interesem.
Dlaczego groźne?
Bo wtedy kończy się rzeczywista rola samorządów. Na każdym terytorium i w każdej miejscowości zbiegają się działania władz samorządowych różnych szczebli oraz władz centrali i jej agencji terenowych. Niektórych problemów – jak np. organizacji transportu publicznego, planowania przestrzennego czy poprawy jakości powietrza – nie da się rozwiązać bez współpracy wszystkich. Tu bardzo ważne jest zaufanie. A co je niszczy? Partyjniactwo. Czyli ważniejszy jest interes partii, która mnie desygnowała do władzy, niż rozwiązywanie problemów mieszkańców.
W latach 1998–1999 pana rząd wdrażał reformę, której efektem jest znany do dziś podział administracyjny kraju na 16 województw, 380 powiatów i prawie 2,5 tys. gmin. Czy dziś podjąłby pan inne decyzje?
Idea nie budzi wątpliwości. W naszej wyjściowej propozycji było mniej województw i powiatów, ale takiego rozwiązania nie akceptował parlament oraz prezydent. Ale pamiętajmy, że samorządy gminne i powiatowe powstały na zasadzie wspólnot, które mają znaczenie historyczne. Stolicami powiatów są miejscowości, o których każdy wie, gdzie znajdują się na mapie Polski. Utożsamiamy się z tymi stolicami, choć pochodzimy z innych – często mniej znanych – wsi czy osad. I to właśnie – oprócz wykonywania takich zadań jak bezpieczeństwo, oferty pracy czy infrastruktura – ogromna, tożsamościowa wartość powiatów.
Ale jednocześnie to powiaty wskazuje się najczęściej jako najsłabszy element samorządu. Powtarzają się postulaty, by je zlikwidować.
Zgadzam się – powiaty to najsłabsze ogniwo, bo są najsłabiej finansowane. Zaszkodziło im weto prezydenta Kwaśniewskiego. W 2001 r. parlament uchwalił ustawę o finansowaniu jednostek samorządu terytorialnego, która zakładała decentralizację funduszy i agencji centralnych, które zresztą do dzisiaj pozostają pod nadzorem ministerstw i rządu. One wszystkie miały być zdecentralizowane na rzecz samorządów, zwłaszcza powiatowych.
Czemu miało to służyć?
By uposażyć powiaty w majątek i dochody własne. Mieliśmy świadomość, że gminy uzyskały takie uposażenie w 1990 r., gdy demontowano system własności państwowej i dochodów. Z kolei samorządy wojewódzkie przygotowaliśmy na wykorzystanie ogromnych środków unijnych, które rzeczywiście napłynęły. Natomiast odpowiednie uposażenie samorządów powiatowych wymagało wtedy przekazania im tytułu własności i zarządzania centralnymi agendami i funduszami, i o tym właśnie zadecydował mój rząd. Weto prezydenta uniemożliwiło ten ruch. W ciągu tych ostatnich lat bardzo negatywnie odbiło się na samorządach również inne prezydenckie weto – w sprawie ustawy reprywatyzacyjnej.
A pana rząd nie miał wystarczającej siły politycznej, by weto Kwaśniewskiego obalić.
Niestety. Ustawa z 2001 r. zakładała też, że nie wolno przekazywać samorządom zadań bez pieniędzy na ich realizację. Dzisiaj to ich zmora. Tak więc nie dziwię się, że powiaty nie mają takiej mocy integracyjnej, jakiej się po nich spodziewaliśmy. Ta moc wynikałaby z dysponowania odpowiednimi funduszami, by dla gmin były to atrakcyjne propozycje wspólnotowego działania. Tymczasem mamy mało kooperacji między gminami.
Ostatnio jest dążenie do tworzenia związków metropolitalnych, pierwszy działa na Górnym Śląsku.
I jak dotychczas – jedyny. Ale oprócz związków metropolitarnych bardzo liczyliśmy na to, że także powiaty będą obszarem do tworzenia porozumień międzygminnych. Finlandia, która 20 lat temu była dla nas wzorem, rozwijała się najlepiej na poziomie 50–100-tys. miast. Takie mogłyby być polskie powiaty, ale do tego właśnie potrzeba odpowiednich, dodatkowych środków finansowych.
A może tych powiatów mamy za dużo? Może powinniśmy zredukować ich liczbę?
Nie będę bronił obecnej liczby powiatów. Ale bardzo trudno zmniejszyć tę liczbę, bo powiaty stały się kluczowym elementem tożsamości obywatelskiej. Natomiast mamy do czynienia z wieloma powiatami, które są obwarzankami dużych miast, będących stolicą powiatu, mamy też powiaty rozdzielone miastem powiatowym. Od dawna był już czas na zmniejszenie liczby tych, które nie wydają się istotne dla budowania lokalnej tożsamości. Taka redukcja byłaby korzystna; konieczne jest jednak znaczące zwiększenie finansowania dla powiatów, które się połączą. Najważniejsze zaś, by nie pozbawić ludzi poczucia tożsamości: jest kilka małych powiatów, bardzo jednak atrakcyjnych dla mieszkańców, bo tworzą społeczności mocno ukierunkowane na konkretne cele. Trudno decyzją zmniejszenia liczby powiatów odbierać ludziom satysfakcję, że żyją, pracują i utożsamiają się z takimi wspólnotami.
Podoba się panu pomysł PiS na utworzenie województwa warszawskiego?
Są dwie oddzielne kwestie z tym związane. Wydzielenie Warszawy z województwa mazowieckiego ma głęboki sens z punktu widzenia możliwości finansowania z Unii. Nastąpiło to w 2014 r., jeszcze za poprzedniej koalicji rządowej. Dzięki temu województwo mazowieckie może nadal korzystać z eurofunduszy.
To przeciwko czemu protestują marszałek województwa i prezydent stolicy?
Sprzeciwiają się pomysłowi nowego podziału administracyjnego, który byłby następstwem podziału statystycznego, i w tej sprawie zdecydowanie przyjmuję ich punkt widzenia.
Do niedawna główna oś sporu samorządów z rządem dotyczyła poziomu centralizacji państwa. Potem kłócono się o finanse, po pandemii te żale będą z pewnością jeszcze głośniejsze. Rząd konsekwentnie odpowiada, że z ich finansami nie jest źle. Kto jest bliżej prawdy?
W ostatnim czasie rząd podjął decyzje dotyczące zmian w podatkach PIT i CIT, które są głównym źródłem finansowania. Zmniejszono PIT o 1 proc. i zwolniono z niego młodych przedsiębiorców. Jednocześnie podniesiono płacę minimalną, co sprawiło, że subwencja edukacyjna, której wartość pozostała bez zmian, nie pokrywa już 100 proc. wydatków samorządu na pensje nauczycieli, tylko 84 proc. Pozostałe 16 proc. przerzucono na samorządy. Absolutnie nie neguję decyzji o obniżeniu PIT i CIT czy zwiększeniu płacowego minimum, pokazuję tylko, że w ślad za tymi decyzjami powinno pójść refinansowanie samorządów.
Ale można powiedzieć, że samorządy stają się coraz droższe w utrzymaniu?
Po prostu coraz więcej pieniędzy trzeba na pokrycie codziennych podstawowych potrzeb mieszkańców. Sprawa edukacji czy opieki zdrowotnej dotyczy właściwie wszystkich. To dwa najbardziej powszechne systemy, a koszt ich prowadzenia cały czas jest przerzucany z władz centralnych na samorządy. Trudno więc, by samorządy mogły sobie z tym zadaniem poradzić. Wielokrotnie to powtarzałem, na osłabieniu roli samorządów, pozbawieniu ich możliwości finansowych, tracą mieszkańcy, my wszyscy, w małych i dużych wspólnotach lokalnych.
Zwolennicy centralizacji państwa argumentują, że pozwala to np. zachować jednolity standard obsługi obywateli. Dziś w dowolnej gminie mogę wnioskować o nowy dowód osobisty, bo mamy centralny System Rejestrów Państwowych. Czy centralizacja państwa nie sprzyja dziś walce z pandemią koronawirusa?
Systemu jednolitego wydawania dowodów osobistych w żaden sposób nie można porównywać ze sposobem zaspokajania potrzeb społeczności lokalnych. Oczywiście są takie obszary jak bezpieczeństwo czy wymiar sprawiedliwości, które muszą być w gestii państwa. Pewne standardy powinny być zapewnione centralnie, ale konkretne organizacyjne rozwiązania podnoszące komfort mieszkańców danej społeczności – nie da się ustalać z poziomu Warszawy. Wywoływanie poczucia zagrożenia pośród obywateli, którzy są zajęci swoimi sprawami i nie mają czasu na analizy, ułatwia władzy powrót do centralizacji państwa. Jeśli chcemy skutecznie odpowiedzieć na zagrożenie zakażeniem koronawirusem, to i tak robimy to na poziomie lokalnym, może wojewódzkim. Natomiast obecnie przekonujemy się coraz silniej, jak ważny jest poziom cyfryzacji w zwalczaniu i łagodzeniu skutków katastrof; jej rozwój to zadanie przede wszystkim dla państwa.
Jak pan ocenia działania samorządów w obecnym kryzysie?
W czasie zamrożenia gospodarki nie martwiliśmy się o to, kto wywozi śmieci, czy działa kanalizacja i jest woda, albo co dzieje się ze szkołami, do których wkrótce powrócą nasze dzieci. Wszystko to działa, a odpowiadają za to samorządowcy. Lokalne władze z ogromnym wysiłkiem wspierają szpitale i domy pomocy, to one, mimo ogromnych problemów finansowych, wspierają też przedsiębiorców, organizują transport publiczny. Podobnie cała rządowa reforma edukacji, dla której nie podano przecież żadnego racjonalnego uzasadnienia, była ogromnym ciosem finansowym i zamieszaniem na poziomie samorządowym, a mimo to lokalne władze poradziły sobie jakoś z podwójnymi rocznikami czy problemami lokalowymi. Przecież rząd tego nie dokonał. Pandemia pokazuje, jak wiele problemów spada na samorządy, a z których moim zdaniem wywiązują się bardzo dobrze. Tak więc decentralizacja to jedyny sposób na to, by zapewnić bieżące funkcjonowanie wspólnot lokalnych, regionalnych i państwa.
Jak pandemia koronawirusa wpłynie na polskie samorządy? Wzmocni je czy osłabi?
Najbardziej palącym problemem jest kryzys finansów. W kwietniu wpływy samorządów z najważniejszego źródła, z PIT, były o ok. 40 proc. niższe niż rok temu. Tymczasem prace nad tarczą samorządową przedłużają się. Ostatni sygnał był zresztą bardzo niepokojący, gdyż wydawał się wskazywać, że rząd wycofał się z idei finansowego wsparcia samorządów, które utraciły dochody podatkowe z powodu ograniczeń związanych z epidemią. Do tego wszystkiego właśnie dochodzi sama pandemia, a więc kolejne koszty przerzucane na samorządy, to znacząco je osłabia.
A co z samymi włodarzami? Od 2002 r. mamy bezpośrednie wybory wójtów, burmistrzów i prezydentów miast. Jeden z twórców polskiej samorządności Jerzy Stępień uważa, że z biegiem lat mandat włodarzy wzmocnił się za bardzo w stosunku do rady. Z kolei PiS, wprowadzając zasadę dwukadencyjności organów wykonawczych w gminach, mówił o lokalnych sitwach, które należy rozbić. Czy nasi włodarze nie stali się zbyt silni?
Bezpośrednie wybory wójtów, burmistrzów i prezydentów miast były odpowiedzią na zbyt częste zmiany na tych stanowiskach, dokonywane przez rady gminne. W konsekwencji rady ubezwłasnowolniały organy wykonawcze. Dzięki wprowadzeniu bezpośrednich wyborów władza samorządowa się ustabilizowała. To trochę jak wybory prezydenta RP, który ma stabilną władzę przez 5 lat i nie podlega wahaniom większości parlamentarnej. Pod tym względem te bezpośrednie wybory przyniosły korzystne zmiany. Ale są oczywiście i te mniej korzystne. Dochodzi do oderwania się ludzi wybranych w bezpośrednich wyborach od tego, co chcieliby robić radni – również wybrani w wyborach bezpośrednich. Być może jest to właśnie moment na przygotowanie nowego rozwiązania, które doprowadziłoby do efektywniejszej współpracy między władzą wykonawczą a radami.
Michał Kulesza, który przygotowywał założenia pańskiej reformy administracyjnej, mówił, że rady gminne powoli zmieniają się w rady narodowe. Jeśli mają te same barwy co burmistrz czy prezydent miasta, zajmują się głównie przyklepywaniem ich decyzji.
Niestety, w samorządach powielany jest często model, który – zwłaszcza od kilku lat – jest widoczny w centrum w relacjach rząd – parlament. Ale żeby było jasne – mimo to uważam, że dekoncentracja i decentralizacja kompetencji i finansów publicznych ma sens, bo daje to bezpośrednie sprawstwo obywatelom. Działania samorządów wymagają monitoringu i wyciągania wniosków. Kto wie, być może kiedyś podejmiemy decyzję o rezygnacji z bezpośredniego wyboru wójtów, burmistrzów i prezydentów miast. Ale z własnych doświadczeń mogę powiedzieć, że w moim mieście, w którym przez pierwsze lata zmieniał się prezydent co pół roku, teraz od ćwierćwiecza mamy dobrą, stabilną władzę. Są również takie miejsca, w których trudno o następcę dobrego wójta czy burmistrza. W końcu nie jest łatwo znaleźć w grupie kilku czy kilkunastu tysięcy liderów, kto będzie potrafił odpowiedzialnie, kompetentnie i z sercem prowadzić gminę. Oczywiście jest też tak, że w wielu miejscowościach trudno zmienić wójta czy burmistrza, który otoczył się lokalnymi koteriami czy grupami wsparcia, niezbyt łatwymi do rozszyfrowania i blokującymi dostęp do władzy innym kandydatom, choć doświadczenie pokazuje, że mieszkańcy takie sytuacje widzą, są na nie bardzo wrażliwi i potrafią to zamanifestować przy urnach wyborczych. Niemniej jednak, jest to też problem, z którym powinniśmy się zmierzyć.
Obecna kadencja samorządowców upłynie w 2023 r. O ile nie dojdzie do nieprzewidzianych wydarzeń w parlamencie, także w 2023 r. będziemy mieli głosowanie do Sejmu i Senatu. To oznacza, że za trzy lata czeka nas kulminacja logistycznie najtrudniejszych wyborów. Gdy pana rząd wprowadzał reformę administracyjną, aby uniknąć problemów, przedłużono kadencję władz lokalnych, wskutek czego wybory samorządowe wypadają nam na jesieni, a nie na wiosnę. Czy nie powinniśmy sięgnąć po podobne rozwiązania, by uniknąć komplikacji wyborczych w 2023 r.?
Rozdzielenie obu elekcji byłoby wskazane, bo mieszanie kampanii parlamentarnej z kampanią do wyborów regionalnych i lokalnych będzie kolejnym krokiem w stronę upolitycznienia samorządów. Na wszystkich szczeblach będzie premiować wyłącznie przedstawicieli partii, kosztem – często bardzo skutecznych i popularnych – lokalnych komitetów i ich liderów. Poza tym obywatele też powinni mieć zapewniony pewien oddech.
Ta półroczna przerwa powinna mieć miejsce wskutek przedłużenia czy skrócenia kadencji samorządów?
Jeśli mam odpowiadać w duchu samorządowym, to przedłużenia. Zwłaszcza że teraz mamy zasadę dwukadencyjności, a w wielu miejscach tych najlepszych włodarzy bardzo trudno będzie zastąpić. Dajmy im te dodatkowe pół roku.