Nowelizacja specustawy wprowadza liczne zmiany w gospodarce finansowej samorządów. Część z nich ma ułatwić jednostkom funkcjonowanie w trakcie kryzysu, a część została wprowadzona z myślą o wparciu innych podmiotów. Niestety, bez uwzględnienia kosztów dla samych JST, jak i tego, co się stanie, kiedy kryzys uderzy również w finanse komunalne.
większe uprawnienia zarządów
Nowelizacja ustawy o zmianie ustawy z 28 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych oraz niektórych innych ustaw (druk sejmowy 299) rozszerza prawo zarządów jednostek samorządowych (a więc także wójtów, burmistrzów i prezydentów miast) do podejmowania decyzji finansowych bez odwołania się do rad czy sejmików. Na okres stanu zagrożenia epidemicznego lub stanu epidemii znikają ograniczenia prawa zarządu do wprowadzania w trakcie roku budżetowego zmian w planie dochodów i wydatków (np. dozwolone są przesunięcia między działami). Zarząd może też podejmować decyzje, które do tej pory wymagały upoważnienia ze strony rady czy sejmiku, np. przekazać jednostkom organizacyjnym uprawnienia do przeniesień wydatków oraz do zaciągania zobowiązań.
Katalog uprawnień jest szerszy w przypadku działań podejmowanych „w celu zapewnienia prawidłowej realizacji zadań związanych z przeciwdziałaniem COVID-19” (nowela szeroko definiuje przeciwdziałanie epidemii, włączając zwalczanie jej skutków, w tym społeczno-gospodarczych). I tak zgodnie z nowelą zarząd może:
✓wprowadzić do planu wydatków i wieloletniej prognozy finansowej nowe inwestycje i zakupy inwestycyjne, jeżeli nie pogorszy to wyniku budżetu;
✓zmienić przeznaczenie rezerwy celowej bez opinii komisji budżetowej (znika zakaz wykorzystania jej na zwiększenie wynagrodzeń);
✓utworzyć nową rezerwę celową ze środków przeznaczonych na zablokowane wydatki;
✓podwyższyć limit zobowiązań, jakie można zaciągnąć w tym roku.
Możliwość samodzielnego działania zarządu zwiększa szybkość reagowania, w tym wprowadzania zmian do budżetu, i chroni przed patem wynikającym z ewentualnych trudności ze zwołaniem rady.
złagodzenie reguł
W 2020 r. wydatki ze środków własnych na przeciwdziałanie epidemii są wyłączone spod działania reguły wydatkowej, która zabrania wydatków bieżących ponad wysokość dochodów bieżących powiększonych o nadwyżki z lat ubiegłych i wolne środki. Nowela specustawy przyspiesza ważną zmianę w sposobie obliczania limitu rocznych spłat zobowiązań. Już przy obliczaniu wskaźnika na lata 2020–2025 (a nie dopiero od 2026 r.) wydatki bieżące pomniejsza się o wydatki na obsługę długu, co zwiększa ujmowaną nadwyżkę operacyjną i dopuszczalną wysokość spłaty. Trzeba jednak przy tym pamiętać, że spadek dochodów samorządów zmniejszy możliwość spłaty długu.
W okresie stanu zagrożenia epidemicznego lub stanu epidemii zaciągnięcie zobowiązania przez jednostkę samorządową nie będzie też wymagać uzyskania opinii regionalnej izby obrachunkowej o możliwości jego spłaty, jeżeli zobowiązane to było objęte prognozą długu, która zyskała pozytywną opinię izby.
W 2020 r. w stosunku do samorządowego zakładu budżetowego wykonującego zadania związane z przeciwdziałaniem epidemii nie obowiązuje zakaz udzielania dotacji przekraczających 50 proc. kosztów jego działania.
Zmiany te nie tylko przyspieszają prace, lecz także ułatwiają opłacenie niezbędnych działań niezależnie od stanu finansów danego samorządu.
zlecanie zadań
Nowe przepisy znoszą lub łagodzą niektóre rygory dotyczące umów z wykonawcami. Jeżeli epidemia wpływa na wykonanie zamówienia publicznego, zezwala się na zmiany w umowie zapisów dotyczących sposobu i terminu czy zawieszenia wykonania, a także wysokości wynagrodzenia. W tej sytuacji zmiana umowy lub zaniechanie kar w związku z niewykonaniem lub nienależytym wykonaniem umowy nie stanowią naruszenia dyscypliny finansów publicznych. Z kolei zlecanie organizacjom pozarządowym zadań podejmowanych w celu przeciwdziałania epidemii będzie mogło się odbywać bez konkursu.
W trakcie stanu epidemii można również przesuwać terminy sprawozdań i rozliczeń finansowych. Co więcej, można uznać wydatki poniesione na zadanie, które następnie zostało odwołane w wyniku sytuacji epidemicznej – wydatki te nie podlegają zwrotowi.
niższe dochody
Spośród przepisów skierowanych do innych podmiotów niż JST największy wymiar finansowy będzie miało odsunięcie terminu wpłaty zaliczek PIT za marzec i kwiecień tego roku dla płatników, którzy ponieśli negatywne konsekwencje gospodarcze epidemii. Będą mogli je wnieść do 1 czerwca br. Niestety, nie wiadomo dokładnie, jaka będzie suma należnych zaliczek podatkowych w warunkach kryzysu i jaka część płatników skorzysta z odroczenia. Ocena skutków regulacji projektu specustawy jako maksymalną kwotę przesunięcia podaje 9,7 mld zł za dwa miesiące, z czego połowę stanowią udziały samorządów.
Przejściowy spadek dochodów będzie tym bardziej znaczący, w im większym stopniu dochody danej jednostki opierają się na wpływach z PIT. Co do zasady stanowią one ok. 20 proc. wszystkich dochodów samorządów. Sytuacja jest jednak zróżnicowana, np. przynoszą one jedną trzecią wszystkich dochodów Warszawy i aż 45 proc. dochodów powiatu piaseczyńskiego. Sytuację samorządów o wysokich dochodach z PIT pogarsza to, że przesunięciu w czasie wpływów nie towarzyszy przesunięcie wpłat na tzw. janosikowe.
Ponadto na wysokość i czas uzyskania dochodów będą miały wpływ też takie rozwiązania jak przesunięcie terminu wniesienia opłaty za użytkowanie wieczyste do 30 czerwca czy możliwość odroczenia lub umorzenia za część roku podatku od nieruchomości należących do przedsiębiorców poszkodowanych przez epidemię.
czego nie ma w specustawie
Specustawa ma stanowić tarczę chroniącą przedsiębiorców i pracowników przed skutkami kryzysu wywołanego epidemią. Nie pełni jednak takiej roli w stosunku do finansów samorządowych. Wprowadza co prawda przepisy ułatwiające im funkcjonowanie w sytuacji kryzysowej, nie stanowi jednak odpowiedzi na pytanie, czy – a także jak – państwo wesprze samorządy, jeżeli spadek ich dochodów nie tylko będzie skutkował rewizją planów inwestycyjnych, lecz także będzie stanowił zagrożenie dla ich płynności finansowej czy wykonywania podstawowych zadań.
Można argumentować, że sprawa jest mniej pilna, gdyż o ile spadek dochodów podmiotów gospodarczych jest już faktem, o tyle zacznie się on przenosić na dochody samorządów od kwietnia, by z pełną siłą uderzyć w nie w maju. W trakcie debaty parlamentarnej nad nowelizacją specustawy minister rozwoju Jadwiga Emilewicz zapewniła, że w kwestii wsparcia samorządów trwają rozmowy z korporacjami samorządowymi. Na razie sprawa pozostaje w zawieszeniu. Zmiany w tej kwestii zaproponował Senat. Zarekomendował on wprowadzenie poprawki rekompensującej dochody utracone przez jednostkę samorządu terytorialnego w związku z epidemią COVID-19 oraz zawieszenie wpłat na janosikowe.
