Wygląda na to, że radni nie zawsze będą mogli podjąć w tej sprawie uchwałę, choć ustawodawca powiązał udzielenie wotum zaufania za stanowiskiem wójta. Dotyczy to zwłaszcza włodarzy wybranych na pierwszą kadencję. Taki wniosek można wysnuć z interpretacji przepisów wojewody wielkopolskiego.
W tym roku włodarze po raz pierwszy – zgodnie ze zmienioną ustawą o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 506 ze zm.) – przedstawiali radom raport o stanie gminy. Nie zawsze skończyło się to dla nich dobrze. Niektórzy nie otrzymali wotum zaufania i mają obawy, czy przy równie surowej ocenie za rok nie skończy się to dla nich utratą stanowiska. Rozżaleni są zwłaszcza nowi wójtowie (burmistrzowie lub prezydenci), bo mają poczucie, że zostali ukarani za błędy poprzedników. Jednym z nich jest prezydent Konina Piotr Korytkowski (kandydował na stanowisko z list Koalicji Obywatelskiej), który zwrócił się do wojewody wielopolskiego o unieważnienie uchwały. Uzasadniał to tym, że radni nie mogli kierować się względami merytorycznymi, skoro w poprzednim roku, którego dotyczy raport, urzędował jedynie 26 dni. Wojewoda odmawiając, wyjaśnił, że choć wotum zaufania dotyczy organu, to konsekwencje ponosi konkretna osoba – tak przyjął ustawodawca. W piśmie do prezydenta zaznaczył jednak, że jego zdaniem niedopuszczalne jest, by rada zainicjowała procedurę odwołania ze stanowiska, jeśli wotum zaufania nie odnosi się do jednej i tej samej osoby pełniącej funkcję. – Podjęta w tej sytuacji uchwała o przeprowadzeniu referendum będzie obarczona wadą prawną i powinna zostać wyeliminowana z obrotu prawnego – napisał wojewoda. [pismo wojewody]
Pismo wojewody wielkopolskiego z 9 sierpnia 2019 r., znak: KN-I.4100.164.2019.2
[...] Z punktu widzenia ewentualnych konsekwencji, jakie mogą grozić wójtowi w przypadku, gdy ocena przez dwa lata z rzędu będzie negatywna, istotna jest sytuacja, w której na stanowisku wójta dochodzi do zmiany personalnej. W takim przypadku należy zwrócić uwagę na fakt, że ustawodawca powiązał udzielanie wotum zaufania nie z osobą, która w danym momencie pełni funkcję wójta, a ze stanowiskiem wójta jako organu wykonawczego gminy. Raport o stanie gminy jest bowiem podsumowaniem działalności organu, a nie osoby pełniącej funkcję tego organu. Zatem w przypadku zmiany na stanowisku wójta, nowa osoba pełniąca funkcję wójta przedstawia podsumowanie działalności organu za cały rok, a nie wyłącznie za okres, w którym w danym roku ową funkcję pełniła. W konsekwencji mogą pojawiać się sytuacje, w których wójt, którego funkcję pełni już nowa osoba po zmianach jakie dokonały się wskutek przeprowadzonych wyborów samorządowych, nie otrzyma wotum zaufania, ponieważ dokonana przez radę gminy ocena pracy tego organu za cały rok jest negatywna. Zauważyć jednak należy, że o ile wotum zaufania dotyczy organu, o tyle konsekwencje przewidziane przez ustawodawcę związane z możliwością podjęcia przez radę gminy uchwały o przeprowadzeniu referendum w sprawie odwołania wójta dotyczą już konkretnej osoby pełniącej funkcję wójta. I w tym właśnie aspekcie w opinii organu nadzoru niedopuszczalne jest, aby rada gminy podjęła stosowną uchwałę inicjującą procedurę przeprowadzenia referendum w przypadku, gdy nieudzielenie wotum zaufania w dwóch kolejnych latach nie odnosiło się do tej samej osoby pełniącej funkcję wójta. Należałoby zatem uznać, że podjęta w tej sytuacji uchwała dotycząca przeprowadzenia referendum będzie obarczona wadą prawną i powinna zostać wyeliminowana z obrotu prawnego [...].
Pogląd wojewody nie wynika jednak wprost z art. 28aa ustawy o samorządzie gminnym, który w ustępie 10 mówi ogólnie, że „w przypadku nieudzielenia wójtowi wotum zaufania w dwóch kolejnych latach rada gminy może podjąć uchwałę o przeprowadzeniu referendum w sprawie odwołania wójta”. Przepis ten nie różnicuje sytuacji włodarzy w zależności od tego, kiedy objęli stanowisko. Czy więc w takich sytuacjach tegoroczny brak skwitowania raportu będzie się liczył w procedurze czy nie? Eksperci w odpowiedzi na to pytanie są podzieleni. A Ministerstwo Spraw Wewnętrznych i Administracji udzieliło nam zaś wymijającej odpowiedzi. Wskazało jedynie, że organem nadzoru nad działalnością gminną jest wojewoda i to on jest uprawniony do oceny legalności uchwał podejmowanych przez jednostki samorządu terytorialnego.
Można odpowiadać tylko za siebie
Z opinią wojewody wielkopolskiego zgadza się Mateusz Karciarz, prawnik w Kancelarii Radców Prawnych Zygmunt Jerzmanowski i Wspólnicy sp. k. w Poznaniu. Według niego nie zawsze rada gminy będzie miała możliwość podjęcia uchwały o przeprowadzeniu referendum w sprawie odwołania wójta, nawet jeśli formalnie zostanie spełniona przesłanka z art. 28aa ust. 10 ustawy o samorządzie gminnym. – Aby taka uchwała była zgodna z prawem, brak wotum zaufania w dwóch kolejnych latach musi odnosić się nie w sposób generalny do wójta danej gminy (jako funkcji), lecz do tej samej osoby pełniącej tę funkcję – uważa ekspert. Zaznacza jednak, że nie wynika to z literalnego brzmienia tego przepisu. – Ale przy jego stosowaniu, nie należy zapominać o wykładni czy to celowościowej, czy też funkcjonalnej. Biorąc to pod uwagę, nie sposób uznać, że nowy wójt miałby ponosić konsekwencję negatywnej oceny pracy poprzedniego włodarza gminy – uważa Mateusz Karciarz.
Wtóruje mu dr Magdalena Niziołek, radca prawny w kancelarii Wardyński i Wspólnicy. Zdaniem prawniczki z art. 28aa ust. 10 ustawy o samorządzie gminnym wynika, że podjęcie uchwały przez radę gminy o przeprowadzeniu referendum w sprawie odwołania wójta ma charakter fakultatywny. – Rada przed zainicjowaniem procedury powinna wziąć pod uwagę wszelkie aspekty celowościowe dotyczące takiego odwołania – mówi dr Magdalena Niziołek. – Wszczęcie procedury referendalnej wobec osoby piastującej to stanowisko, której tak naprawdę tylko raz nie udzielono wotum zaufania (bo za pierwszym razem de facto oceniano działalność poprzednika włodarza – red.), byłoby dla niej krzywdzące i w istocie naruszało by art. 28aa ust. 10. – mówi. Tak więc należy w całości zgodzić się ze stanowiskiem wojewody wielkopolskiego, że o ile wotum zaufania dotyczy organu, o tyle konsekwencje przewidziane przez ustawodawcę związane z możliwością podjęcia przez radę gminy uchwały o przeprowadzeniu referendum w sprawie odwołania wójta dotyczą już konkretnej osoby pełniącej funkcję wójta – uważa dr Magdalena Niziołek.
Brak zabezpieczenia jest celowy
Nieco innego zdania jest dr Karolina Rokicka-Murszewska, radca prawny, asystent w Zakładzie Prawa Administracyjnego Wydziału Prawa i Administracji UMK. Choć generalnie zgadza się ona z opinią, że nie powinno się odpowiadać za nie swoje działania. – Niemniej jednak należy się zastanowić, czy aby na pewno wykładnia art. 28aa ustawy o samorządzie gminnym zastosowana przez wojewodę wielkopolskiego, odpowiada intencji ustawodawcy wyrażonej w tym przepisie – zauważa prawniczka. I dodaje, że ustawodawca nie czyni rozróżnienia na wójta – organ gminy i wójta – osobę pełniącą tę funkcję, więc interpretując jego wolę, też nie powinno się wprowadzać takiego rozróżnienia, choćby nawet było ono logiczne. – Gdyby chciał zabezpieczyć osobę, która nie była wójtem w kadencji poprzedzającej jej własną, to wprowadziłby np. regulację tożsamą z art. 28a ust. 1 u.s.g. – stwierdza Karolina Rokicka-Murszewska. – Przepisy te chronią wójta dziewięć miesięcy od dnia wyboru i dziewięc miesięcy przed zakończeniem kadencji, ponieważ podjęta w tym czasie uchwała w sprawie nieudzielenia mu absolutorium nie jest równoznaczna z podjęciem inicjatywy przeprowadzenia referendum w sprawie odwołania wójta – przypomina nasza rozmówczyni. Jej zdaniem w art. 28aa u.s.g. można było wprowadzić również inne mechanizmy ograniczające możliwość podejmowania uchwały o przeprowadzeniu referendum w sprawie odwołania wójta, np. zastrzegając, że obie uchwały podjęte w kolejnych, następujących po sobie latach muszą dotyczyć tej samej osoby – zauważa prawniczka. Według niej brak tych mechanizmów może więc powodować, że ktoś poniesie odpowiedzialności za działania poprzednika. Rokicka-Murszewska nie uważa też, by podjęcie takiej uchwały – wbrew twierdzeniom wojewody – każdorazowo było obarczone wadą prawną. – Dwukrotne nieudzielenie wotum zaufania nie obliguje rady do podjęcia uchwały o przeprowadzeniu referendum w sprawie odwołania wójta, a jedynie daje jej taką możliwość – wskazuje ekspertka.
Mechanizm niezależny od obsady stanowiska
Z dr Karoliną Rokicką-Murszewską zgadza się dr Sebastian Gajewski z Katedry Prawa Administracyjnego Europejskiej Wyższej Szkoły Prawa i Administracji. – Przedstawienie raportu o stanie gminy, głosowanie nad wotum zaufania i ewentualne głosowanie nad referendum w sprawie odwołania wójta stanowią ciąg uregulowanych w jednym przepisie zależnych od siebie czynności, które łącznie tworzą mechanizm oceny działalności organu wykonawczego danej gminy. Jego przeprowadzenie w całości nie jest uzależnione od obsady personalnej tego organu – mówi dr Gajewski. I dodaje, że dotyczy to także kompetencji rady gminy do podjęcia uchwały o przeprowadzeniu referendum w sprawie odwołania wójta. Zdaniem prawnika powstaje ona w każdym przypadku, gdy nie dojdzie do udzielenia wotum zaufania wójtowi w dwóch kolejnych latach. – Nie ma przy tym znaczenia, czy w tym okresie piastunem organu wykonawczego gminy jest ta sama osoba – mówi dr Sebastian Gajewski. W jego ocenie wynika to wprost z literalnej wykładni art. 28aa ust. 10 ustawy o samorządzie gminnym. Znajduje też uzasadnienie celowościowe. – Przywołany przepis służy stworzeniu gminie, adekwatnych do panującej w niej sytuacji politycznej, możliwości wyjścia z wewnętrznego kryzysu wynikającego z dwukrotnej, następującej po sobie negatywnej ocenie działalności organu wykonawczego – wyjaśnia. Jego zdaniem w tej sytuacji głosowanie nad uchwałą o referendum trzeba traktować jako mechanizm naprawczy, a nie środek do egzekwowania odpowiedzialności politycznej. Także on podkreśla, że podjęcie uchwały nie jest obowiązkiem rady, lecz mieści się w sferze jej politycznego uznania. – Umożliwia to rozważenie przez radę gminy, czy osoba pełniąca aktualnie funkcję wójta rokuje zapewnienie właściwej realizacji zadań i kompetencji organu wykonawczego w przyszłości – uważa dr Gajewski.
OPINIA EKSPERTA
Czas pokaże, jaką interpretację będą stosowały gminy
Mateusz Karciarz, prawnik w Kancelarii Radców Prawnych Zygmunt Jerzmanowski i Wspólnicy sp. k. w Poznaniu
Z uwagi na fakt, że obecnie mieliśmy do czynienia wyłącznie z jedną procedurą rozpatrywania raportów o stanie gminy, dopiero w przyszłym roku pojawi się pierwsza możliwość podejmowania przez rady gmin uchwał o przeprowadzeniu referendum w sprawie odwołania wójta wskutek nieudzielenia wotum zaufania przez dwa lata z rzędu. Tym samym czas pokaże, czy wojewodowie jako organy nadzoru będą interweniować w sytuacji, gdy te dwa przypadki nieudzielenia w danej gminie wotum zaufania nie będą odnosić się do tej samej osoby pełniącej funkcję wójta. Przykładowo, jeżeli w gminie, w której w zeszłorocznych wyborach na stanowisko wójta została wybrana nowa osoba, a przedstawiony przez nią w tym roku raport o stanie gminy za 2018 r. (kiedy to rządził jeszcze poprzedni wójt) został oceniony negatywnie i rada nie udzieliła wotum zaufania, a ponadto w kolejnym 2020 r. wójt również nie otrzyma wotum zaufania (już za 2019 r., będący w całości oceną działalności nowego włodarza), to mimo formalnego spełnienia się przesłanki umożliwiającej radzie gminy podjęcie uchwały o przeprowadzeniu referendum, nie będzie takiej możliwości. Występujący dwa lata z rzędu brak wotum zaufania odnosi się do dwóch różnych osób pełniących funkcję wójta w tej gminie.
