Za kilka tygodni nowe rady gmin zaczną wybierać swoich przewodniczących. Przepisy nie mówią jednak wprost, czy kandydat na tę funkcję ma prawo sam oddać głos.
Nikt nie może być sędzią we własnej sprawie – mawiali starożytni Rzymianie. Czy zatem można głosować na siebie w trakcie wyboru na przewodniczącego? Odpowiedź na to pytanie od lat powoduje spory. A jasnego stanowiska ustawodawcy brak – mimo że od roku w Sejmie jest projekt ustawy, która by to wyjaśniała raz na zawsze.
W czym tkwi problem
Ustawy samorządowe zakazują radnym udziału w głosowaniu w radzie albo w komisji, jeżeli dotyczy ono jego interesu prawnego (w sejmiku wojewódzkim ograniczenie to zawężono do spraw majątkowych). Najogólniej chodzi o sytuację, w której rajca – jako obywatel czy mieszkaniec danej gminy – ma zagwarantowaną w przepisach (np. prawa administracyjnego, cywilnego, pracy) możliwość żądania czegoś dla siebie od władz (zob. wyrok Sądu Najwyższego z 7 marca 1996 r., sygn. akt III ARN 56/95). Reguła na pozór jest jasna. Ale w zderzeniu z konkretną sytuacją – kandydowania na przewodniczącego rady – sprawa się komplikuje. W orzecznictwie trudno bowiem znaleźć jednoznaczną odpowiedź.
– Należy opowiedzieć się za stanowiskiem, zgodnie z którym radny ma prawo oddać na siebie głos – uważa Mariusz Bidzyński, partner w kancelarii Chmaj i Wspólnicy. Dodaje, że art. 60 Konstytucji RP stanowi, że każdy obywatel Polski korzystający z pełni praw publicznych ma prawo dostępu do służby publicznej na jednakowych zasadach. ‒ Ograniczenie radnemu możliwości głosowania stałoby w sprzeczności z jego konstytucyjnie zagwarantowanym prawem wyborczym – dodaje prawnik. Jego zdaniem prawa tego, które ma charakter polityczny, nie można utożsamiać z interesem prawnym, o jakim mowa w ustawie o samorządzie gminnym.
Sprawy organizacyjne to nie interes prawny
Według dr. Mariusza Bidzińskiego uchwały rady gminy związane z organizacją jej pracy – gdzie na daną funkcję wybrany może być wyłącznie radny – nie są objęte art. 25a ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2018 r. poz. 994 ze zm.), który brzmi: „Radny nie może brać udziału w głosowaniu w radzie ani w komisji, jeżeli dotyczy ono jego interesu prawnego”. – Głosowanie radnego, nawet jeśli dotyczy jego wyboru na przewodniczącego rady, nie jest wyrazem interesu prawnego tegoż radnego, lecz jest to jego uprawnienie, a zarazem obowiązek wynikający ze sprawowanej przez niego funkcji – tłumaczy mecenas. I dodaje, że zakaz, o którym mowa w analizowanym przepisie, nie dotyczy głosowań wyborczych.
Obowiązujące przepisy zobowiązują radnego do czynnego udziału w pracach rady i jej organów, do których został wybrany – podkreśla dr Mariusz Bidziński. Wtóruje mu dr Agnieszka Piskorz-Ryń, adiunkt w Katedrze Prawa Administracyjnego i Samorządu Terytorialnego UKSW, która uważa, że przystępujący do głosowania radny, którego kandydatura na przewodniczącego rady gminy jest przedmiotem głosowania, ma interes faktyczny w tym, by zostać wybranym. Zdaniem prawniczki nie każdy jednak interes faktyczny jest interesem prawnym. Za wyłączeniem zakazu z art. 25a ustawy o samorządzie gminnym opowiada się również dr Stefan Płażek, adwokat i adiunkt z Katedry Prawa Samorządu Terytorialnego Uniwersytetu Jagiellońskiego. [opinia]
opinia eksperta
To nie interes prawny, a co najwyżej ekonomiczny
Wbrew obiegowemu przekonaniu nie istnieje coś takiego, jak ogólny zakaz głosowania w sprawie własnej kandydatury na cokolwiek. No, chyba że istnieje jakiś przepis szczególny, który stoi temu na przeszkodzie. W ustawie o samorządzie gminnym jest tylko ogólnikowy art. 25a. To raczej ezopowe sformułowanie jest przyczyną rozbieżności orzeczniczych co do głosowań na przewodniczącego rady. Z jednej strony jestem zwolennikiem szerszego traktowania pojęcia owego interesu prawnego. Nie tylko jako sytuacji, gdy czyjś interes prawny byłby zagrożony, ale też, gdy czyjś interes prawny hipotetycznie by skorzystał. Artykuł 25a ustawy o samorządzie gminnym jest bowiem stworzony po to, by chronić interes gminy, nie zaś radnego. Z drugiej strony radny ma w objęciu funkcji przewodniczącego nie interes prawny, a co najwyżej interes ekonomiczny (z reguły bowiem zyskuje jakąś tam podwyżkę diety). Ponadto, jak zauważył Radosław Skwarło w glosie do jednego z wyroków dotyczących tego przepisu, trudno go zaliczyć do kategorii przepisów antykorupcyjnych, albowiem radny nie może wszak korumpować samego siebie (gdy już zostanie tym przewodniczącym). Poza wszystkim zaś przewodniczący rady gminy nie jest jakowymś osobnym jej organem. To nadal jest radny, tyle że ze zwiększoną liczbą obowiązków.
Potrzebny zdrowy rozsądek
Eksperci zwracają uwagę, że gdyby zakaz był restrykcyjnie przestrzegany, mogłoby dojść do sytuacji, w której wszyscy kandydaci na przewodniczącego wyłączyliby się z głosowania. A to z kolei groziłoby obstrukcją prac rady. – Głosowanie radnego nad sprawami, które dotyczą jego interesu prawnego, wpisane jest w istotę pełnienia mandatu w samorządzie – uważa Maciej Kiełbus, partner w Kancelarii Prawnej dr Krystian Ziemski & Partners w Poznaniu. ‒ Przecież uchwała w sprawie opłat za śmieci, podatków lokalnych czy planowania przestrzennego kształtują sytuację prawną radnych. Dowodzi to, że przepisu nie da się interpretować literalnie i należy szukać dla niego szerszego kontekstu – przekonuje Maciej Kiełbus. Przyznaje, że tegoroczna nowelizacja ustaw samorządowych, która zmieniła wiele dobrze działających instytucji, ominęła rzeczywiste problemy, jak na przykład ten związany z głosowaniem radnego na samego siebie.
Wtóruje mu dr Magdalena Niziołek, radca prawny w kancelarii Wardyński i Wspólnicy. W jej opinii aprobata szerokiego rozumienia pojęcia interesu prawnego radnego prowadziłaby w konsekwencji do jeszcze innych kłopotliwych sytuacji. – Analogiczny problem występuje w przypadku podejmowania przez radnych uchwał o wysokości przysługujących im diet czy prawa do zwrotu kosztów podróży służbowych. Gdyby kazać wyłączyć się wszystkim radnym z głosowań nad tymi uchwałami, argumentując, że dotyczą one ich interesów prawnych, a nawet majątkowych, to któż miałby te uchwały podjąć? Co więcej, kompetencja rady, wynikająca z art. 25 ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym (przepis mówi o tym, że rajcom przysługują diety i zwrot kosztów podróży – red.), byłaby niewykonalna z uwagi na treść innego przepisu tej samej ustawy – zauważa dr Magdalena Niziołek.
Walka o stołek
Przegranych w walce o funkcję przewodniczącego niekoniecznie przekonają te opinie. W orzecznictwie prezentowany jest pogląd, że jeżeli wynik głosowania wskazuje, że nie ma znaczenia, czy kandydat na przewodniczącego głosował na siebie, czy nie, to naruszenie należy potraktować jako nieistotne w rozumieniu art. 91 ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym. Gdyby jednak przesądziło o wyborze, byłoby uznane za istotne. W takiej sytuacji uchwała rady stwierdzająca wynik głosowania byłaby sprzeczna z prawem i w konsekwencji nieważna (art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym). Takie stanowisko wyraził Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w wyroku z 22 grudnia 2011 r. (sygn. akt II SA/Bk 168/11). Sprawa dotyczyła skargi radnego, który przegrał głosowanie na stanowisko przewodniczącego komisji. Zaskarżył on wybór przewodniczących wszystkich komisji rady. Białostocki sąd administracyjny odrzucił skargę w tej części, która radnego bezpośrednio nie dotyczyła, a oddalił ją w części, która dotyczyła wyboru na przewodniczącego komisji finansów i budżetu miasta (o kierowanie nią skarżący się ubiegał). Stwierdził przy tym, że głos jego kontrkandydatki, która wzięła udział w głosowaniu (wstrzymała się od głosu), nie zaważył na wyborze. Samo zaś uczestnictwo tej radnej w głosowaniu nie miało wpływu na ważność wyboru przewodniczącego komisji.
Stanowisko MSWiA z 22 października 2018 r.
Działalności organów stanowiących gmin podlega bieżącemu nadzorowi wojewodów, dlatego ewentualne wątpliwości dotyczące legalności głosowań w radzie gminy powinny rozstrzygać organy nadzoru.
Zaznaczamy, że wyroki sądów administracyjnych wiążą w indywidualnych sprawach, a w przypadku ewentualnych rozbieżności w orzecznictwie sądowo-administracyjnym właściwym do wyjaśnienia tych rozbieżności jest Naczelny Sąd Administracyjny.
Stanowisko wojewody warmińsko-mazurskiego z 25 października 2018 r. (fragmenty)
W głosowaniu nad uchwałami dotyczącymi wyborów wewnętrznych w obrębie rady, związanych z organizacją pracy danej rady, gdzie na daną funkcję wybrany może być wyłącznie radny (wybór przewodniczącego, jego zastępców, członków komisji), może brać udział radny – kandydat na tę funkcję. Jest to bowiem sytuacja organizacyjna (…).
W praktyce orzeczniczej sądów administracyjnych dominuje pogląd, że zakaz, o którym mowa m.in. w art. 25a ustawy o samorządzie gminnym, nie dotyczy tzw. głosowań wyborczych, w których każdy radny powinien uczestniczyć, albowiem przepisy ustrojowe zobowiązują radnego do czynnego udziału w pracach rady i jej organów, do których radny został wybrany lub desygnowany.
W przedmiocie wyłączenia się radnego od głosowania należy mieć na uwadze również art. 60 Konstytucji RP, który stanowi, iż obywatele polscy korzystający z pełni praw publicznych mają prawo dostępu do służby publicznej na jednakowych zasadach. Urzeczywistniając zasadę państwa prawa, nie można obywatelom ograniczać, poza przypadkami wyraźnie przewidzianymi w ustawie, czynnego i biernego prawa wyborczego. Stosowanie rozszerzającej wykładni art. 25a ustawy o samorządzie gminnym naraża właśnie na taki zarzut. Bierne prawo wyborcze (prawo do kandydowania przez radnego) należy bowiem do praw politycznych obywatela i nie może być ujmowane w kategoriach interesu prawnego.
Rozbieżność w orzecznictwie
Za wyłączeniem
Najbardziej znaczący jest wyrok NSA z 25 stycznia 2010 r. (sygn. akt II OSK 1865/09), gdyż sędziowie, którzy później orzekali za wyłączeniem się kandydata z głosowania w sprawie wyboru przewodniczącego, powoływali się na to orzeczenie. NSA uznał w nim, że głosowanie w sprawie wyboru przewodniczącego rady gminy dotyczy również interesu prawnego kandydata na to stanowisko o charakterze majątkowym. Radny ma interes prawny w wybraniu go na funkcję przewodniczącego rady gminy, więc stosownie do art. 25a u.s.g. wykluczony jest jego udział w głosowaniu w tej sprawie. Podobnie wypowiedział się WSA we Wrocławiu, który w wyroku z 17 maja 2016 r. (sygn. akt II SA/Wr 229/16) stwierdził, że radny nie może brać udziału w głosowaniu w sprawach, które dotyczą jego osoby, z uwagi na to, że z mocy art. 25a u.s.g. podlega wyłączeniu. Bardzo rygorystyczne podejście do omawianej kwestii zaprezentował NSA w wyroku z 9 kwietnia 2013 r. (sygn. akt I OSK 124/13). Stwierdził, że art. 25a u.s.g. zakazuje udziału w pracach rady i głosowaniu każdego radnego, którego interesu prawnego ono dotyczy. Nie ma też potrzeby analizować materii wyników głosowania i rozważać, czy udział radnego miał czy nie miał wpływu na ostateczny wynik i podjęcie uchwały.
Za udziałem
Ze stanowiskiem NSA zaprezentowanym w wyroku z 25 stycznia 2010 r. (sygn. akt II OSK 1865/09) nie zgodził się Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie. W wyroku z 30 czerwca 2011 r. (sygn. akt II SA/Wa 486/11) wskazał, że wzięcie przez radnego udziału w głosowaniu nad własną kandydaturą na przewodniczącego rady nie narusza art. 25a u.s.g. Podejmowanie uchwały o wyborze przewodniczącego rady nie jest bowiem związane ze sprawami majątkowymi radnego kandydującego na to stanowisko, a uczestniczenie w głosowaniu osoby zainteresowanej wynikiem głosowania nie powoduje zjawisk korupcyjnych, których zwalczaniu przepis ten powinien służyć. Warszawski sąd uznał, że bierne prawo wyborcze (prawo do kandydowania przez radnego i prawo do udziału w tych wyborach) należy do praw politycznych obywatela i nie może być ujmowane w kategoriach interesu prawnego.
Oceny NSA nie podzielił także WSA w Łodzi (wyrok z 20 lipca 2011 r., sygn. akt III SA/Łd 198/11). Zdaniem tego sądu sprawy wyboru i odwołania z funkcji przewodniczącego rady, członka komisji rady oraz kwestia ustalania wysokości diet radnych nie dotyczą osobistego, własnego, indywidualnego interesu prawnego radnego gminy. Nie są to sprawy dotyczące „jego” (radnego) interesu prawnego. Wybór przewodniczącego rady gminy to kwestia wewnętrznej organizacji pracy rady gminy. Kompetencje przewodniczącego rady ograniczają się wyłącznie do organizowania pracy rady oraz prowadzenia jej obrad (art. 19 ust. 2 u.s.g.).
