Nasza gmina ze względu na trudną sytuację finansową nieznacznie spóźniła się z zapłatą składek do ZUS. Na tyle niewiele, że nie musimy nawet płacić odsetek karnych. Czy w takiej sytuacji doszło u nas do naruszenia dyscypliny finansów publicznych?
Mimo niesprzyjających okoliczności (kłopoty finansowe gminy) bardzo prawdopodobne jest, że wójt będzie odpowiedzialny za naruszenia dyscypliny finansów publicznych. Aby wyjaśnić dlaczego, należy przeanalizować kilka aktów prawnych.
Nie ma znaczenia, o ile później
Przede wszystkim trzeba wspomnieć o istotnych regulacjach ustawy z 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych. Tam w art. 47 ust. 1 pkt 2 postanowiono, że płatnik składek przesyła w tym samym terminie deklarację rozliczeniową, imienne raporty miesięczne oraz opłaca składki za dany miesiąc, z zastrzeżeniem ust. 1a, 2a i 2b, nie później niż:
Reklama
1) do 10. dnia następnego miesiąca – dla osób fizycznych opłacających składkę wyłącznie za siebie;

Reklama
2) do 5. dnia następnego miesiąca – dla jednostek budżetowych i samorządowych zakładów budżetowych.
Zatem ww. regulacja jednoznacznie kształtuje powinność po stronie jednostek samorządowych w zakresie opłacania składek na ubezpieczenie społeczne. Dotyczy to również i gmin.
W dalszej kolejności trzeba się odnieść do ustawy z 17 grudnia 2004 r. o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych. W jej art. 14 postanowiono, że naruszeniem dyscypliny finansów publicznych jest nieopłacenie w terminie przez jednostkę sektora finansów publicznych:
1) składek na ubezpieczenia społeczne,
2) składek na ubezpieczenie zdrowotne,
3) składek na Fundusz Pracy,
4) składek na Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych,
5) wpłat na Państwowy Fundusz Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych
– albo ich opłacenie w kwocie niższej niż wynikająca z prawidłowego obliczenia.
Jak zaś wskazała Główna Komisja Orzekająca w orzeczeniu z 16 stycznia 2012 r. (znak DF1/4900/118/126/11/3921): „Ustawodawca w art. 14 ust. 1–3 ustawy o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych penalizuje wyłącznie nieterminowe regulowanie należności, takich jak składki na ubezpieczenie społeczne, zdrowotne i na fundusz pracy, niezależnie od okresu zwłoki w zapłacie. Deliktem jest bowiem wyłącznie nieterminowe przekazywanie ww. zobowiązań”. Z powyższego wynika więc, że kluczową sprawą jest tu brak zapłaty składek do ZUS w ustawowo określonym terminie. Natomiast kwestia zakresu czasowego opóźnienia tych płatności nie ma prawnego znaczenia dla istnienia czynu naruszającego dyscyplinę finansów publicznych. Oznacza to tym samym, że argumentem nie może być to, iż opóźnienia w płatnościach były krótkie.
Pusta kasa nie jest tłumaczeniem
Rozważenia wymagają również kolejne opisane okoliczności towarzyszące, a mianowicie, że nie zapłacono żadnych odsetek z tytułu nieterminowych płatności składek i trudna sytuacja finansowania gminy. Oba te fakty nie mają większego znaczenia dla powstania odpowiedzialności za ww. czyn. Warto w tym miejscu przytoczyć stanowisko Głównej Komisji Orzekającej zawarte w orzeczeniu z 15 stycznia 2013 r. (znak DF1/4900/112/126/11/3921). Podkreślono w nim, że trudna sytuacja finansowa gminy, która była wynikiem podejmowanych decyzji, zwłaszcza w zakresie realizowanych inwestycji, nie usprawiedliwia nieprzestrzegania obowiązujących przepisów w zakresie finansów publicznych. Dalej zaakcentowano, że: „Naruszenie dyscypliny finansów publicznych przewidziane w art. 14 pkt 1–3 ustawy z 17 grudnia 2004 r. o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych (t.j. Dz.U. z 2013 r. poz. 168), nie musi wywoływać skutków finansowych w postaci odsetek, kar lub opłat. Odpowiedzialność za naruszenie jest niezależna od okresu zwłoki w zapłacie tych należności. Bez istotnego znaczenia dla oceny stopnia szkodliwości naruszenia dyscypliny finansów publicznych jest również niewielka kwota odsetek zapłaconych z tytułu opóźnienia w opłacaniu składek”. Wyżej wymienione stanowiska dają podstawy do wniosku, że argument w postaci trudnej sytuacji finansowej gminy czy stosunkowo krótkich opóźnień w płatnościach składek i braku odsetek karnych nie mogą usprawiedliwiać zachowania wójta gminy.
Cztery warunki łącznie
W obliczu ww. naruszeń warto podkreślić, że aby można przypisać odpowiedzialność za naruszenie dyscypliny finansów publicznych, konieczne jest łączne spełnienie czterech warunków rozpatrywanych w następującej kolejności:
● popełniony czyn jest kwalifikowany jako naruszenie dyscypliny finansów publicznych,
● sprawca czynu jest podmiotowo zdolny do ponoszenia odpowiedzialności,
● naruszenie dyscypliny finansów publicznych miało charakter zawiniony,
● naruszenie dyscypliny finansów publicznych było szkodliwe dla finansów publicznych w stopniu wyższym niż znikomy.
Zatem jeśli wszystkie ww. warunki zostały spełnione, można mówić o zaistnieniu wspomnianej odpowiedzialności. W szczególności można tu mówić o ziszczeniu się przesłanki – winy z art. 19 ust. 2 ww. ustawy. Postanowiono w nim, że odpowiedzialność za naruszenie dyscypliny finansów publicznych ponosi osoba, której można przypisać winę w czasie popełnienia naruszenia. Nie można przypisać winy, jeżeli naruszenia nie można było uniknąć mimo dołożenia staranności wymaganej od osoby odpowiedzialnej za wykonanie obowiązku, którego niewykonanie lub nienależyte wykonanie stanowi czyn naruszający dyscyplinę finansów publicznych. W kontekście przesłanki winy warto przytoczyć fragment z uzasadnienia Głównej Komisji Orzekającej z 29 czerwca 2017 r. (znak BDF1.4800.40.2017): „O winie można mówić, gdy możliwe jest wykazanie, że obwiniony nie zastosował się do normy prawnej, choć miał obiektywnie możliwość postępowania zgodnie z normą. Jeżeli nie miał możliwości, nie można przypisać winy”. W tym znaczeniu trudno jednak uznać, że wójt gminy nie ponosi odpowiedzialności za brak opłacenia wspomnianych składek. Skoro bowiem istnieje obiektywna możliwość ich zapłaty, przytoczone okoliczności, co już wykazano, nie mają znaczenia dla przypisania odpowiedzialności za czyn z art. 14 ustawy o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych.
Korelacja ww. argumentów prawnych prowadzi do wniosku, że istnieje wysokie prawdopodobieństwo uznania wójta gminy za odpowiedzialnego naruszenia dyscypliny finansów publicznych, i to mimo opisanych wyżej okoliczności towarzyszących. Jednak w tym zakresie ostatecznie będzie rozstrzygała właściwa miejscowo regionalna komisja orzekająca przy regionalnej izbie obrachunkowej. Ona ustali też wszystkie okoliczności faktyczne i ewentualnie zastosuje karę z katalogu ustawowego z art. 31 ww. ustawy. W tym przypadku w grę może wchodzić prawdopodobnie kara upomnienia lub nagany.
Podstawa prawna
Ustawa z 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (t.j. Dz.U. z 2017 r. poz. 1778 ze zm.).
Ustawa z 17 grudnia 2004 r. o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych (t.j. Dz.U. z 2017 r. poz. 1311 ze zm.).