Przewodniczący rady 31 października 2017 r. poinformował radnych o zwołaniu sesji 2 listopada 2017 r. Tymczasem zgodnie z zapisem statutu sesja mogła się odbyć najwcześniej 3 listopada 2017 r., gdyż przepisy tego aktu nakazują zawiadomić o czasie i miejscu zwołania sesji na 2 dni przed terminem obrad. Przy czym termin ten rozpoczyna bieg od dnia następnego po doręczeniu powiadomienia (i nie obejmuje dnia odbywania sesji).
Na zwołanej 3 listopada sesji rada podjęła wiele uchwał, m.in. dotyczącą zmiany budżetu, zmiany wieloletniej prognozy finansowej gminy. Regionalna izba obrachunkowa (RIO) stwierdziła nieważność tych aktów, powołując się na to, że uchwały podjęte zostały na sesji zwołanej w sposób sprzeczny z prawem. Organ nadzoru nie przeanalizował jednak przyczyn i skutków tego uchybienia. Czy RIO zasadnie uchyliła uchwały rady?
Przedstawione okoliczności wskazują, że przy zwołaniu sesji faktycznie doszło do uchybienia proceduralnego (o charakterze formalnym). Jednak RIO podejmując uchwały stwierdzające nieważność przyjętych przez organ samorządu aktów, powinna wykazać, czy to uchybienie doprowadziło do naruszenia praw radnych (w zakresie przygotowania się do sesji i odnośnie samego udziału w obradach rady) i czy miało ono wpływ na samą treść podjętych uchwał rady. W świetle art. 91 ust. 1 i 4 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (dalej u.s.g.) przesłanką stwierdzenia nieważności uchwały rady gminy jest istotne naruszenie prawa, czyli takie, którego skutki nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawa (wyrok NSA z 18 października 2016 r., sygn. akt II GSK 1650/16).
W rozpatrywanym przypadku, jak wynika z przedstawionego stanu faktycznego, tej istotności naruszenia prawa RIO nie wykazała, stwierdzając jedynie naruszenie przepisów prawa proceduralnego. Jest to niewątpliwie uchybienie proceduralne, o charakterze formalnym. W podobnym stanie faktycznym WSA w Olsztynie w wyroku z 26 kwietnia 2017 r. (sygn. akt I SA/Ol 203/17) stwierdził, że RIO podjęło uchwałę z naruszeniem art. 91 ust. 4 u.s.g. Zgodnie bowiem z tym przepisem w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa.
Należy wskazać, że orzeczenie to wskutek skargi kasacyjnej RIO zostało utrzymane w mocy przez NSA wyrokiem z 4 grudnia 2017 r. (sygn. akt II GSK 2514/17). NSA w pełni podzielił stanowisko olsztyńskiego sądu administracyjnego. W uzasadnieniu orzeczenia sąd ten uznał, że organ nadzoru nie uzasadnił, z jakiego powodu skrócenie o jeden dzień przewidzianego z statucie czasu na zwołanie sesji zostało ocenione w kontekście tej sprawy jako istotne. Według NSA organ nadzoru trafnie wskazał, że stwierdzenie nieważności uchwały może nastąpić tylko wtedy, gdy uchwała będąca aktem prawa miejscowego pozostaje w wyraźnej sprzeczności z przepisem prawnym, co jest oczywiste i bezpośrednio oraz wprost wynika z treści tego przepisu. Rzeczywiście, jest to warunek konieczny do stwierdzenia nieważności uchwały. Zdaniem NSA nietrafnie jednak uznano, że jest to równocześnie warunek wystarczający do stwierdzenia tego. Przesłankę istotności naruszenia prawa należy bowiem każdorazowo badać, odnosząc do stanu faktycznego sprawy. Skoro zatem w rozpoznawanej sprawie organ nadzoru uznał, że wszyscy radni o terminie i miejscu sesji zostali powiadomieni, to winien był rozważyć, czy fakt skrócenia im czasu pomiędzy informacją o zwołaniu sesji a samą sesją można uznać za istotne naruszenie prawa.
Zdaniem NSA tego wymogu organ nadzoru nie spełnił, ograniczając się do mechanicznie przyjętego wniosku, że skoro doszło do skrócenia czasu na zwołanie sesji, to oznacza zaistnienie przesłanki stwierdzenia nieważności podjętej na tej sesji uchwały. Dlatego w ocenie NSA organ nadzoru naruszył art. 91 ust. 4 u.s.g., gdyż nie wykazał istotności złamania prawa przez radę gminy.
Ponadto sąd przypomniał, że z art. 91 ust. 3 u.s.g. wynika, że rozstrzygnięcie nadzorcze powinno zawierać uzasadnienie faktyczne i prawne. Uzasadnienie kontrolowanego rozstrzygnięcia nadzorczego nie było prawidłowe, nie wyjaśniono bowiem w sposób prawidłowy podstawy faktycznej i prawnej rozstrzygnięcia.
Podstawa prawna Art. 91 ust. 3 i 4 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2017 r. poz. 1875 ze zm.).
