Subskrybuj nas na Youtube
Zapisz się na newsletter
Proponowany sposób ustalenia stawki dotacji jest prawnie wadliwy, choć często stosowany przez samorządy. Gmina powinna ją bowiem sprecyzować. Może się w tym zakresie posiłkować m.in. wytycznymi z wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z 22 lutego 2012 r.
Beneficjenci dotacji celowej
Ustosunkowanie się do problemu wymaga odniesienia się do ustawy – Prawo ochrony środowiska (dalej: p.o.ś.), a zwłaszcza do art. 403 ust. 4–5. Przepisy te stanowią, że finansowanie ochrony środowiska i gospodarki wodnej, o którym mowa w ust. 1 i 2, może polegać na udzielaniu dotacji celowej w rozumieniu ustawy o finansach publicznych z budżetu gminy lub budżetu powiatu na finansowanie lub dofinansowanie kosztów inwestycji:
1) podmiotów niezaliczonych do sektora finansów publicznych, zwłaszcza:
a) osób fizycznych,
b) wspólnot mieszkaniowych,
c) osób prawnych,
d) przedsiębiorców;
2) jednostek sektora finansów publicznych będących gminnymi lub powiatowymi osobami prawnymi.
Dalej ustawodawca wskazuje, że zasady udzielania dotacji celowej, o której mowa w ust. 4, obejmujące szczególnie kryteria wyboru inwestycji do finansowania lub dofinansowania oraz tryb postępowania w sprawie udzielania dotacji i sposób jej rozliczania określa odpowiednio rada gminy albo rada powiatu w drodze uchwały. Właśnie te regulacje powinny być zawsze punktem wyjścia dla jednostek samorządu terytorialnego przy kształtowaniu prawidłowej treści uchwały dotacyjnej.
Precyzyjne określenie stawki
W ramach ww. delegacji ustawowej gmina powinna należycie ustalić stawki wsparcia dla beneficjentów, czyli m.in. zwykłych mieszkańców gminy zamierzających kupić piece. Warto podkreślić, że jedną z form nieprawidłowo ustalonej stawki są zapisy wprowadzające jej wysokość „np. do 50 proc. udokumentowanych rachunkami kosztów wymiany źródła ciepła, przy czym w kwocie nie wyższej niż np. 2 tys. lub 5 tys. zł”. Jak wynika z praktyki nadzorczej regionalnych izb obrachunkowych, takie określenie stawki dotacji jest nie tylko niezgodne z art. 403 ust. 5 p.o.ś., lecz także z regulacjami innych aktów prawnych, do których można zaliczyć m.in. ustawę o samorządzie gminnym (dalej: u.s.g.) oraz załącznik do rozporządzenia prezesa Rady Ministrów w sprawie „Zasad techniki prawodawczej”.
Trzeba podkreślić, że określenie w ten sposób wysokości dotacji jest nieprecyzyjne, gdyż wskazuje jedynie górną granicę wielkości, pozostawiając swobodę ustalania kwoty od tej granicy w dół. Powoduje to, że ubiegający się o wsparcie beneficjent nie będzie miał wiedzy, jakiej dotacji z budżetu gminy może oczekiwać. To zaś pozostawia dowolność w zakresie obliczania wysokości dofinansowania przy rozpatrywaniu wniosków poszczególnych podmiotów. Na podstawie art. 403 ust. 5 p.o.ś. rada gminy powinna jednoznacznie określić wysokość dofinansowania. To organowi stanowiącemu gminy, zgodnie z art. 40 ust. 1 u.s.g., przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy, na podstawie upoważnień ustawowych. A przecież omawiana uchwała stanowi akt prawa miejscowego, który zawiera przepisy skierowane do nieokreślonego kręgu podmiotów. Regulacje w niej zawarte muszą być sformułowane w sposób jasny i precyzyjny, tak aby ich stosowanie nie skutkowało dyskryminacją niektórych z uprawnionych osób.
Pomocne orzecznictwo
Warto dodać, że podobne stanowisko w kwestii określenia przez radę gminy wielkości udzielanej dotacji zajął WSA w Szczecinie w wyroku z 22 lutego 2012 r. (sygn. akt I SA/Sz 52/12). Stwierdził w nim, że prawidłowe wydanie uchwały dotyczącej dotacji przedsięwzięć w postaci przydomowych oczyszczalni ścieków wymaga takiego ustalenia jej zakresu i stawek, których obliczenie nie sprawi beneficjentom trudności. Wskazanie w uchwale, że np. wnioskodawca może uzyskać dotację na realizację wskazanego przedsięwzięcia w wysokości 50 proc. udokumentowanych fakturami wydatków, lecz nie więcej niż (...) – powszechnie stosowane przez rady gminy – takie trudności powoduje. Tak więc nieokreślenie w sposób jasny i precyzyjny wysokości dotacji przyznawanej wnioskodawcom spełniającym warunki określone w uchwale, narusza przepis art. 403 ust. 5 p.o.ś. – uznał WSA. Ponadto stosownie do par. 115 w zw. z par. 143 załącznika do rozporządzenia prezesa Rady Ministrów w sprawie „Zasad techniki prawodawczej”, w aktach prawa miejscowego zamieszcza się tylko przepisy regulujące sprawy przekazane do unormowania w przepisie upoważniającym (upoważnieniu ustawowym). Realizując kompetencję prawodawczą, organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego musi zatem ściśle uwzględniać wytyczne zawarte w upoważnieniu ustawowym – uznał sąd. Zgodność z prawem aktu wydawanego na podstawie tego upoważnienia polega natomiast na pełnym jego zrealizowaniu, bez możliwości wybiórczego, dowolnego lub częściowego stosowania przepisu. W orzecznictwie sądów administracyjnych i nauce prawa nie budzi bowiem wątpliwości reguła interpretacyjna administracyjnego prawa materialnego, zgodnie z którą „dozwolone jest tylko to, co wynika z przepisów prawa” (por. wyrok NSA z 9 marca 2008 r., sygn. akt II GSK 427/07).
W oparciu o powyższe argumenty natury prawnej Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w Gdańsku wielokrotnie uznawało (por. np. uchwała nr 133/g115/D/17 z 1 czerwca 2017 r.), że nieprecyzyjne określenie kwoty dotacji stanowi istotne naruszenie przepisów art. 403 ust. 4–5 p.o.ś,, art. 40 ust. 1 u.s.g. oraz par. 115 w zw. z par. 143 załącznika do rozporządzenia prezesa Rady Ministrów w sprawie „Zasad techniki prawodawczej” skutkujące koniecznością orzeczenia nieważności badanej uchwały.
WAŻNE
Rada gminy powinna tak określić wysokość dotacji, by każdy z ubiegających się o nią beneficjentów, wiedział, na jakie dokładnie dofinansowanie może liczyć.
Podstawa prawna
Art. 403 ust. 1–2, ust. 4–5 ustawy z 27 kwietnia 2001 r. – Prawo ochrony środowiska (t.j. Dz.U. z 2017 r. poz. 519 ze zm.).
Art. 40 ust. 1 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2017 r. poz. 1875).
Par. 115, par. 143 załącznika do rozporządzenia prezesa Rady Ministrów w sprawie „Zasad techniki prawodawczej” (t.j. Dz.U. z 2016 r. poz. 283).
