Subskrybuj nas na Youtube
W styczniu planujemy podjąć nową uchwałę w sprawie dotowania wymiany pieców w naszej gminie. Obecnie pracujemy nad projektem. Mamy jednak wątpliwość, jak ustalić stawkę tej dotacji, aby nie narazić się na interwencję regionalnej izby obrachunkowej. Chcemy wpisać np. wsparcie do 50 proc. inwestycji, ale nie więcej niż np. 2 tys. zł. Czy będzie to prawidłowe?
Proponowany sposób ustalenia stawki dotacji jest prawnie wadliwy, choć często stosowany przez samorządy. Gmina powinna ją bowiem sprecyzować. Może się w tym zakresie posiłkować m.in. wytycznymi z wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z 22 lutego 2012 r.
Beneficjenci dotacji celowej
Ustosunkowanie się do problemu wymaga odniesienia się do ustawy – Prawo ochrony środowiska (dalej: p.o.ś.), a zwłaszcza do art. 403 ust. 4–5. Przepisy te stanowią, że finansowanie ochrony środowiska i gospodarki wodnej, o którym mowa w ust. 1 i 2, może polegać na udzielaniu dotacji celowej w rozumieniu ustawy o finansach publicznych z budżetu gminy lub budżetu powiatu na finansowanie lub dofinansowanie kosztów inwestycji:
1) podmiotów niezaliczonych do sektora finansów publicznych, zwłaszcza:
a) osób fizycznych,
b) wspólnot mieszkaniowych,
c) osób prawnych,
d) przedsiębiorców;
2) jednostek sektora finansów publicznych będących gminnymi lub powiatowymi osobami prawnymi.
Dalej ustawodawca wskazuje, że zasady udzielania dotacji celowej, o której mowa w ust. 4, obejmujące szczególnie kryteria wyboru inwestycji do finansowania lub dofinansowania oraz tryb postępowania w sprawie udzielania dotacji i sposób jej rozliczania określa odpowiednio rada gminy albo rada powiatu w drodze uchwały. Właśnie te regulacje powinny być zawsze punktem wyjścia dla jednostek samorządu terytorialnego przy kształtowaniu prawidłowej treści uchwały dotacyjnej.
Precyzyjne określenie stawki
W ramach ww. delegacji ustawowej gmina powinna należycie ustalić stawki wsparcia dla beneficjentów, czyli m.in. zwykłych mieszkańców gminy zamierzających kupić piece. Warto podkreślić, że jedną z form nieprawidłowo ustalonej stawki są zapisy wprowadzające jej wysokość „np. do 50 proc. udokumentowanych rachunkami kosztów wymiany źródła ciepła, przy czym w kwocie nie wyższej niż np. 2 tys. lub 5 tys. zł”. Jak wynika z praktyki nadzorczej regionalnych izb obrachunkowych, takie określenie stawki dotacji jest nie tylko niezgodne z art. 403 ust. 5 p.o.ś., lecz także z regulacjami innych aktów prawnych, do których można zaliczyć m.in. ustawę o samorządzie gminnym (dalej: u.s.g.) oraz załącznik do rozporządzenia prezesa Rady Ministrów w sprawie „Zasad techniki prawodawczej”.
Trzeba podkreślić, że określenie w ten sposób wysokości dotacji jest nieprecyzyjne, gdyż wskazuje jedynie górną granicę wielkości, pozostawiając swobodę ustalania kwoty od tej granicy w dół. Powoduje to, że ubiegający się o wsparcie beneficjent nie będzie miał wiedzy, jakiej dotacji z budżetu gminy może oczekiwać. To zaś pozostawia dowolność w zakresie obliczania wysokości dofinansowania przy rozpatrywaniu wniosków poszczególnych podmiotów. Na podstawie art. 403 ust. 5 p.o.ś. rada gminy powinna jednoznacznie określić wysokość dofinansowania. To organowi stanowiącemu gminy, zgodnie z art. 40 ust. 1 u.s.g., przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy, na podstawie upoważnień ustawowych. A przecież omawiana uchwała stanowi akt prawa miejscowego, który zawiera przepisy skierowane do nieokreślonego kręgu podmiotów. Regulacje w niej zawarte muszą być sformułowane w sposób jasny i precyzyjny, tak aby ich stosowanie nie skutkowało dyskryminacją niektórych z uprawnionych osób.
Pomocne orzecznictwo
Warto dodać, że podobne stanowisko w kwestii określenia przez radę gminy wielkości udzielanej dotacji zajął WSA w Szczecinie w wyroku z 22 lutego 2012 r. (sygn. akt I SA/Sz 52/12). Stwierdził w nim, że prawidłowe wydanie uchwały dotyczącej dotacji przedsięwzięć w postaci przydomowych oczyszczalni ścieków wymaga takiego ustalenia jej zakresu i stawek, których obliczenie nie sprawi beneficjentom trudności. Wskazanie w uchwale, że np. wnioskodawca może uzyskać dotację na realizację wskazanego przedsięwzięcia w wysokości 50 proc. udokumentowanych fakturami wydatków, lecz nie więcej niż (...) – powszechnie stosowane przez rady gminy – takie trudności powoduje. Tak więc nieokreślenie w sposób jasny i precyzyjny wysokości dotacji przyznawanej wnioskodawcom spełniającym warunki określone w uchwale, narusza przepis art. 403 ust. 5 p.o.ś. – uznał WSA. Ponadto stosownie do par. 115 w zw. z par. 143 załącznika do rozporządzenia prezesa Rady Ministrów w sprawie „Zasad techniki prawodawczej”, w aktach prawa miejscowego zamieszcza się tylko przepisy regulujące sprawy przekazane do unormowania w przepisie upoważniającym (upoważnieniu ustawowym). Realizując kompetencję prawodawczą, organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego musi zatem ściśle uwzględniać wytyczne zawarte w upoważnieniu ustawowym – uznał sąd. Zgodność z prawem aktu wydawanego na podstawie tego upoważnienia polega natomiast na pełnym jego zrealizowaniu, bez możliwości wybiórczego, dowolnego lub częściowego stosowania przepisu. W orzecznictwie sądów administracyjnych i nauce prawa nie budzi bowiem wątpliwości reguła interpretacyjna administracyjnego prawa materialnego, zgodnie z którą „dozwolone jest tylko to, co wynika z przepisów prawa” (por. wyrok NSA z 9 marca 2008 r., sygn. akt II GSK 427/07).
W oparciu o powyższe argumenty natury prawnej Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w Gdańsku wielokrotnie uznawało (por. np. uchwała nr 133/g115/D/17 z 1 czerwca 2017 r.), że nieprecyzyjne określenie kwoty dotacji stanowi istotne naruszenie przepisów art. 403 ust. 4–5 p.o.ś,, art. 40 ust. 1 u.s.g. oraz par. 115 w zw. z par. 143 załącznika do rozporządzenia prezesa Rady Ministrów w sprawie „Zasad techniki prawodawczej” skutkujące koniecznością orzeczenia nieważności badanej uchwały.
WAŻNE
Rada gminy powinna tak określić wysokość dotacji, by każdy z ubiegających się o nią beneficjentów, wiedział, na jakie dokładnie dofinansowanie może liczyć.
Podstawa prawna
Art. 403 ust. 1–2, ust. 4–5 ustawy z 27 kwietnia 2001 r. – Prawo ochrony środowiska (t.j. Dz.U. z 2017 r. poz. 519 ze zm.).
Art. 40 ust. 1 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2017 r. poz. 1875).
Par. 115, par. 143 załącznika do rozporządzenia prezesa Rady Ministrów w sprawie „Zasad techniki prawodawczej” (t.j. Dz.U. z 2016 r. poz. 283).
