Bariery współpracy w miejskich obszarach funkcjonalnych (MOF)

MOF to przestrzeń złożona z miasta centralnego (rdzeniowego) oraz położonych zewnętrznie, powiązanych z nim funkcjonalnie jednostek samorządu terytorialnego (JST). Miastem centralnym (rdzeniowym) może być zarówno metropolia, jak i mniejszy ośrodek miejski.

Główne formy współpracy w ramach MOF to związki, porozumienia i stowarzyszenia JST. Występują też lokalne grupy działania, spółki komunalne z udziałem JST, partnerstwo publiczno-prywatne czy cywilnoprawne formy współpracy. Wszystkie one natrafiają jednak na bariery (polityczne, instytucjonalne, delimitacyjne, finansowe), które utrudniają zacieśnienie kooperacji.

W badaniu wzięli udział samorządowcy reprezentujący 20 różnych miejskich obszarów funkcjonalnych (MOF) oraz eksperci. Autorzy raportu wskazują, że w relacjach między JST dominuje podejście transakcyjne. Chociaż lokalni włodarze mają świadomość potrzeby zacieśniania współpracy, to długofalowe jej wizje ustępują praktyce funkcjonowania administracji publicznej – biurokracji czy konieczności wydatkowania środków finansowych w określonym czasie.

„Czynniki sprawiające, że transakcyjność jest dominującym nastawieniem, to zdaniem badanych samorządowców: myślenie przede wszystkim w perspektywie swojej kadencji (niestabilność lub niespójność wysiłków kolejnych przedstawicieli władz), ograniczenia kadrowe i kompetencyjne, bariery finansowe oraz ustrojowe, a także tendencja do dominacji miast rdzeniowych” – czytamy w raporcie.

Problemy z brakiem ciągłości prowadzonych działań wynikają przede wszystkim – według ekspertów i samych samorządowców – z krótkich cykli kadencyjnych i braku pamięci instytucjonalnej. Przy zmianie władzy potrzeba czasu na zapoznanie się ze standardami współpracy i nawiązanie relacji z przedstawicielami sąsiednich gmin. Wbrew pozorom, często to nie pracownicy merytoryczni urzędów gmin czy miast zajmują się tymi kwestiami, a właśnie wójtowie, burmistrzowie czy prezydenci.

Problemy polityczne łączą się z tymi instytucjonalnymi. Samorządy cierpią na brak wykwalifikowanych pracowników. Występuje duża rotacja kadr. W wielu gminach nie ma odrębnych zespołów odpowiedzialnych za współpracę międzygminną. Zadania te przerzucane są na urzędników zajętych innymi kwestiami. Często dzieje się to bez dodatkowej motywacji finansowej, przy i tak już niskim wynagrodzeniu.

„Wielu z pracowników mówi wprost: «Przepraszam, ale mam 1500 innych spraw na głowie»” – wskazuje jeden z przedstawicieli JST.

Do barier instytucjonalnych zaliczyć należy również brak stabilnych ram prawnych dla funkcjonowania MOF oraz mechanizmów premiujących długofalową współpracę samorządów.

„Jeżeli wójt lub burmistrz wie, że mógłby obniżyć koszty gospodarki odpadami, gdyby stworzył wspólny system dla kilku gmin, to nie ma żadnego obowiązku, by to zrobić. A jeśli tego nie zrobi? Nikt go z tego nie rozliczy. Ta sama sytuacja dotyczy transportu i wielu innych obszarów” – ocenia jeden z ankietowanych.

Bariery delimitacyjne dotyczą z kolei wyznaczania granic obszarów funkcjonalnych. Problemem jest to, że dziś MOF wyznaczane są głównie nie na podstawie rzeczywistych powiązań społecznych, gospodarczych i infrastrukturalnych, a w oparciu o podziały administracyjne. Do tego dochodzą bariery finansowe, a dokładnie brak stabilności finansowania. Większość działań MOF realizowana jest dzięki funduszom unijnym. A to oznacza, że koniec perspektywy budżetowej UE pociąga za sobą osłabienie współpracy między samorządami. W tym kontekście problemem jest też nierówny potencjał gmin. Przejawia się on również w nierównomiernej dystrybucji funduszy w ramach MOF.

Jak podkreślają eksperci Obserwatorium Polityki Miejskiej i Regionalnej IRMiR, w ocenie MOF większym optymizmem charakteryzują się przedstawiciele miast wojewódzkich. Reprezentanci mniejszych ośrodków subregionalnych skupili się na negatywnych aspektach współpracy.

Jak poprawić współpracę jednostek samorządu terytorialnego?

Podczas badania samorządowcy wskazali cztery obszary, które wymagają zmiany – tak, aby współpraca między JST była efektywniejsza. Chodzi o: stabilizację regulacji prawnych dotyczących MOF, stabilizację finansowania, uproszczenie procedur administracyjnych oraz postawienie na rozwój kadr. Przełożyło się to na konkretne rekomendacje.

Autorzy raportu uważają, że MOF powinny zastąpić powiaty, które „są słabe kompetencyjnie i pozbawione widocznej tożsamości”. Szczególnie że obecne powiaty często nie odpowiadają rzeczywistym układom funkcjonalnym. Kolejnym postulatem jest obowiązkowa integracja planowania przestrzennego w MOF.

„Aktualnie mamy bowiem na obszarach MOF do czynienia z fragmentacją planowania, która jest jedną z przyczyn suburbanizacji, co z kolei skutkuje brakiem efektywności w gospodarowaniu przestrzenią i wzrostem kosztów dostarczania usług publicznych” – czytamy w raporcie.

Według ekspertów przy rozdzielaniu funduszy unijnych dla MOF powinna być wprowadzona zasada „braku wsparcia bez współpracy”. Chodzi o to, aby płynęły one tylko na dofinansowanie takich projektów, które wykażą, że przyczyniają się do integracji JST. Dodatkowo autorzy raportu proponują, aby finansowanie MOF było w części uzależnione od osiąganych efektów, a nie od liczby złożonych projektów.

Istotną zmianą byłoby także odejście od paradygmatu dobrowolnej współpracy. Eksperci podkreślają, że wiele udanych struktur terytorialnych w Europie nie powstaje w wyniku oddolnych inicjatyw. Jako przykład podane są Włochy, gdzie gminy od 2014 r. muszą tworzyć Związki Gmin i przekazywać im część zadań – pod groźbą kary. Efektem jest wzrost wspólnych planów i projektów. W zakresie rozwoju kompetencji urzędników i budowy pamięci instytucjonalnej pada postulat nowej ścieżki edukacji.

„Potrzebne są szkolenia, certyfikaty i moduły studiów, także podyplomowych, poświęcone problematyce MOF-ów i współpracy terytorialnej” – uważają eksperci.