Projekt o zrównoważonym rozwoju miast, przygotowany przez Ministerstwo Funduszy i Polityki Regionalnej, to jeden z elementów nowej Strategii Rozwoju Polski do 2035 r. Stawia ona na wzmocnienie policentrycznej struktury osadniczej kraju – chodzi o rozwój napędzany przez kilkadziesiąt miast średniej wielkości wraz z sąsiadującymi z nimi gminami. Temu ma służyć nowa forma współpracy – związek rozwojowy. Pomysł popiera Związek Miast Polskich (pisaliśmy o tym tutaj), natomiast gminy wiejskie obawiają się, że ich głos w ramach nowych struktur będzie marginalizowany.

Związki rozwojowe zmarginalizują małe gminy?

Związki rozwojowe mają być zrzeszeniem miasta centralnego oraz gmin lub gmin i powiatów, które są z nim powiązane funkcjonalnie, z zachowaniem ciągłości przestrzennej. W załączniku do projektu wymienia się 82 miasta centralne. Oprócz metropolii są tam też mniejsze ośrodki w różnych częściach kraju, jak np. Stalowa Wola, Skarżysko-Kamienna, Ostrołęka czy Sanok. Wraz z sąsiednimi gminami mają one napędzać lokalny rozwój. Według Związku Gmin Wiejskich RP (ZGWRP) proponowane rozwiązanie ma jednak wyłącznie charakter "administracyjno-zarządczy".

"Proponowane reformy mają charakter organizacyjny, nie merytoryczny. Utworzenie „związków rozwojowych” nie odpowiada, a wręcz blokuje usunięcie fundamentalnych problemów obszarów wiejskich" – czytamy w stanowisku związku. Według gmin wiejskich lokalnie największe problemy to: niedostateczny dostęp do podstawowej infrastruktury technicznej i społecznej; postępująca depopulacja i odpływ młodych ludzi oraz ograniczone możliwości finansowe gmin wynikające z niewydolnego systemu finansowania zadań publicznych, w tym oświaty. W ocenie ZGWRP utworzenie związków rozwojowych nie rozwiąże tych kwestii, a doprowadzi do centralizacji decyzji i wzmocnienia roli dużych ośrodków miejskich.

"Gminy wiejskie, mimo formalnego uczestnictwa w nowych strukturach, nie będą równorzędnym partnerem w procesie decyzyjnym, a ich potrzeby zostaną podporządkowane priorytetom metropolii. Taki model stoi w sprzeczności z deklarowanym policentrycznym rozwojem kraju i grozi dalszym pogłębianiem nierówności terytorialnych" – wskazuje Stanisław Jastrzębski, przewodniczący ZGWRP.

Obawy gmin wiejskich budzi m.in. projektowany sposób podejmowania decyzji przez związki rozwojowe. Ich organami będą zgromadzenie oraz organ wykonawczy. W skład tego pierwszego – organu stanowiącego – wchodzić będą lokalni włodarze gmin i powiatów członkowskich (delegaci). Zgromadzenie będzie podejmować uchwały m.in. w sprawie statutu, budżetu czy strategii rozwoju ponadlokalnego. Obowiązywać ma zasada podwójnej większości lub głosowanie populacją. W pierwszym przypadku chodzi o uzyskanie głosów większości zgromadzenia oraz takiej liczby delegatów, która reprezentuje mieszkańców stanowiących większość ludności zamieszkałej na obszarze związku rozwojowego. W drugim przypadku liczbę głosów delegata ustala się w odniesieniu do liczby mieszkańców gminy, którą reprezentuje. Według ZGWRP oparcie głosowań o kryteria potencjału demograficznego i funkcjonalnego "w praktyce faworyzuje duże ośrodki miejskie kosztem gmin wiejskich".

Pytania o konstytucyjną zasadę samorządności

Według Ministerstwa Funduszy i Polityki Regionalnej związki rozwojowe mają przełamać bariery we współpracy międzygminnej oraz między miastami na prawach powiatu i otaczającymi je powiatami. Według rządu – podobne stanowisko wyraża Związek Miast Polskich – obecne formy współpracy JST (np. związki międzygminne) są nieadekwatne do zarządzania miastem i powiązanym z nim obszarem funkcjonalnym.

"Proponowane przepisy prawne wypełniają istniejącą lukę normatywną poprzez wprowadzenie związku rozwojowego, który wyrasta z formuły związku komunalnego, ale jego zakres działania wykracza poza realizację jednego zadania publicznego" – czytamy w ocenie skutków regulacji. Projekt wymienia szereg zadań własnych związku rozwojowego – takich jak np. koordynowanie kierunków rozwoju edukacji czy integrowanie organizatorów w publicznym transporcie zbiorowym.

Do zadań własnych związku rozwojowego mają należeć:

1) planowanie rozwoju obszaru związku rozwojowego;

2) koordynowanie kierunków rozwoju edukacji, z uwzględnieniem potrzeb rynku pracy;

3) adaptacja do zmian klimatu i ochrony środowiska;

4) integrowanie organizatorów w publicznym transporcie zbiorowym organizowanym przez jednostki samorządu terytorialnego wchodzące w skład związku rozwojowego oraz związki komunalne działające w całości lub w części na obszarze związku rozwojowego, w szczególności poprzez uchwalenie planu zrównoważonego rozwoju publicznego transportu zbiorowego;

5) mobilność miejska, w tym planowanie i koordynowanie rozwoju sieci transportowej na obszarze związku rozwojowego, w szczególności opiniowanie organizacji ruchu;

6) opiniowanie inwestycji celu publicznego w zakresie budowy, przebudowy infrastruktury transportowej, w szczególności dróg kolejowych oraz dróg publicznych (dróg krajowych i dróg wojewódzkich) na obszarze związku;

7) promowanie związku i jego obszaru.

Związek Gmin Wiejskich RP przekonuje, że przenoszenie wielu kluczowych kompetencji na poziom ponadlokalny może uderzać w konstytucyjną zasadę samodzielności jednostek samorządu terytorialnego. Obawy małych gmin dotyczą m.in. organizacji transportu publicznego czy planowania przestrzennego, które – ich zdaniem – mogą zostać podporządkowane interesom dużych miast.

"Związek podkreśla, że sprawność decyzyjna nie może być utożsamiana z centralizacją kompetencji ani z ograniczaniem samodzielności gmin. W ocenie Związku projektowane rozwiązania rodzą istotne wątpliwości z punktu widzenia konstytucyjnych zasad samodzielności jednostek samorządu terytorialnego oraz adekwatności finansowania zadań publicznych. Przenoszenie kluczowych kompetencji decyzyjnych na poziom ponadlokalny, bez zapewnienia gminom realnego wpływu oraz stabilnych źródeł finansowania, może w praktyce prowadzić do naruszenia art. 165 i 167 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej" – czytamy w uwagach ZGWRP do projektu.

Gminy wiejskie w ramach dalszych prac nad projektem chciałyby realizacji ich czterech postulatów. Przede wszystkim wprowadzenia finansowania dla gmin uczestniczących w związkach rozwojowych, a także zabezpieczenia realnego wpływu gmin wiejskich na decyzje strategiczne oraz zachowania możliwości samodzielnego wykonywania kluczowych zadań publicznych na poziomie gminy. Według ZGWRP obszary wiejskie powinny w ramach polityki rozwoju zostać potraktowane odrębnie od miast.

Podstawa prawna

Etap legislacyjny

Projekt ustawy o zrównoważonym rozwoju miast przekazany do konsultacji publicznych