Subskrybuj nas na Youtube
Stowarzyszenie mieszkańców chce przyznania obywatelom inicjatywy uchwałodawczej. Dlatego jego przedstawiciele doprowadzili do spotkania z władzami gminy i radnymi w urzędzie miasta. Kwestia dopuszczenia obywateli do przedstawiania projektów aktów prawa miejscowego od lat budzi kontrowersje w orzecznictwie. Obecnie przeważa stanowisko, że nie ma przeszkód prawnych, aby przyznać inicjatywę mieszkańcom gminy. Spór co do dopuszczalności przyznania im inicjatywy uchwałodawczej spowodowany jest tym, że regulacje samorządowe nie odnoszą się wprost do tej materii. Przewidują jednak, że w pewnych obszarach działalności samorządu inicjatywę posiada określony podmiot. Przykładowo tylko organ wykonawczy może złożyć projekt miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego czy budżetu i przedstawić go radzie gminy. Formalnym warunkiem nadania takich uprawnień mieszkańcom gminy jest wprowadzenie odpowiednich zapisów do jej statutu.
● ETAP 1 Czy oddanie inicjatywy uchwałodawczej w ręce mieszkańców jest dopuszczalne
– Witam państwa. Na dzisiejszym spotkaniu chcemy przedstawić postulat stowarzyszenia Mamy Głos. Organizacja ta występuje o przyznanie przedstawicielom naszej społeczności prawa do inicjatywy uchwałodawczej – zaczął burmistrz Waldemar Mysłowski. – Oddaję głos prezesowi stowarzyszenia, panu Adamowi Malinowskiemu.
– Szanowni państwo, w imieniu mieszkańców i naszego stowarzyszenia proszę o uwzględnienie postulatu przyznania członkom naszej wspólnoty prawa do składania projektów uchwał. Jest to już możliwe w wielu gminach i miastach. Nie zawsze w dużych miejscowościach. Czasem są to porównywalne do naszej gminy wiejskie. Przykładem jest wiejska gmina Michałowo z 7 tys. mieszkańców. Takie prawo jej mieszkańcy dostali już w 2008 r. Obywatelska inicjatywa uchwałodawcza zwiększy aktywność mieszkańców, da możliwość większego uczestnictwa w działaniach na rzecz gminy, pozwoli szybciej reagować na problemy – zachwalał rozwiązanie Adam Malinowski.
– Panie mecenasie, czy to w ogóle jest dopuszczalne? – spytała radcę prawnego, Michała Nowaka, przewodnicząca rady miasta Anna Kowalska. – Słyszałam, że według stanowiska sędziów sądów administracyjnych, skoro ustawa o samorządzie gminnym milczy w tym zakresie, to należy to interpretować jako brak zgody na taką formę sprawowania władzy przez społeczność lokalną – dodała.
– Taka jest jedna z linii orzeczniczych. Zgodnie z nią w odniesieniu do wspólnoty samorządowej ustawodawca wyraźnie opowiedział się za ustrojem przedstawicielskim i za ograniczonym – do wyborów i referendum – udziałem mieszkańców gminy w bezpośrednim sprawowaniu władzy i stanowieniu prawa miejscowego. Ale od 2013 r. zaczął dominować odmienny pogląd, według którego dopuszczalne jest przyznanie inicjatywy uchwałodawczej mieszkańcom – przyznał prawnik.
– Skoro jest spór, to wojewoda może zakwestionować to rozwiązanie? – zapytał wyraźnie skonfundowany burmistrz.
– Nie sądzę, gdyż od wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 2013 r. jest już właściwie przesądzone, że mieszkańcy mogą mieć inicjatywę uchwałodawczą, o ile to przewidzi władza samorządowa.
CO NA TO PRAWO? RADA 1
Proszę też pamiętać, że na poziomie krajowym obywatelom przysługuje inicjatywa ustawodawcza. Jest ona szczegółowo uregulowana w ustawie z 24 czerwca 1999 r. o wykonywaniu inicjatywy ustawodawczej przez obywateli. Takie prawo jest zagwarantowane w art. 118 ust. 2 konstytucji. Regulacja ta może też stanowić przykład dla przepisów lokalnych – uspokajał prawnik.
– Dlaczego w takim razie ta kwestia nie została uregulowana na poziomie ustawy o samorządzie gminnym? – dociekała przewodnicząca rady.
– Tego nie wiem – powiedział prawnik. – Ale w prezydenckim projekcie ustawy o współdziałaniu w samorządzie terytorialnym na rzecz rozwoju lokalnego i regionalnego oraz o zmianie niektórych ustaw z 2013 r. przewidziano nowelizację ustawy samorządowej – dodał.
– W projektowanym art. 12a proponowano wprowadzenie prawa obywatelskiej inicjatywy uchwałodawczej. Miałaby ona nie dotyczyć uchwał, dla których ustawy zastrzegają wyłączną właściwość organu wykonawczego do wniesienia projektu uchwały. Ale projekt utknął w komisji samorządu terytorialnego i polityki regionalnej i do końca ubiegłej kadencji parlamentu nie został uchwalony – wszedł mu w słowo przedstawiciel stowarzyszenia „Mamy Głos”.
● ETAP 2 Konieczna jest regulacja w statucie gminy
– Jeśli jest to zgodne z prawem i nawet Sejm się tym zajmował, to spróbujmy. Ale jak to formalnie uregulować? – spytała prawnika Anna Kowalska.
– To jest materia ustrojowa, dlatego niezbędna będzie zmiana statutu. Powinien on zawierać precyzyjne określenie dotyczące możliwości wniesienia inicjatywy uchwałodawczej obywateli.
CO NA TO PRAWO? RADA 2
Zgodnie z art. 22 ust. 1 u.s.g. statut określa organizację wewnętrzną oraz tryb pracy organów gminy. Wojewoda dolnośląski w rozstrzygnięciu nadzorczym z 4 lipca 2014 r. (znak: NK–N.4131.14.5.2014.SP1) stwierdził, że do spraw mieszczących się w pojęciu trybu pracy rady gminy zaliczyć należy w szczególności inicjatywę uchwałodawczą, czyli szczegółowe uregulowania w zakresie wskazania podmiotów, formy i trybu jej przeprowadzania wobec rady gminy, uprawnienia mieszkańców gminy oraz ich organizacji w zakresie kierowania do rady wniosków o podejmowanie uchwał w sprawie niezastrzeżonej do właściwości innych organów i podmiotów – wyjaśnił dobrze przygotowany prawnik.
– Proszę państwa, potrzebna jest inicjatywa władz, by doprowadzić do nowelizacji zapisów statutu – zaapelował do zebranych prezes stowarzyszenia.
– Czy musi to być podmiot, któremu obecnie przysługuje inicjatywa uchwałodawcza – dodał prawnik.
– Jeśli państwo się zgodzą, przygotuję projekt nowelizacji statutu. Wcześniej jednak musimy omówić założenia i kierunek zmian – stwierdził burmistrz.
– Musimy wprowadzić do statutu przepisy proceduralne związane z przyznaniem inicjatywy mieszkańcom gminy? – spytała przewodnicząca rady.
– Tak, statut musi określać zasady przedstawienia tej inicjatywy – przytaknął prawnik. – Projekt ustawy, o którym państwu już mówiłem, przewidywał, że statut gminy określa zasady i tryb wykonywania prawa obywatelskiej inicjatywy uchwałodawczej, w szczególności: minimalną liczebność grupy mieszkańców uprawnionych do głosowania w wyborach do rady gminy mogącej wystąpić z obywatelską inicjatywą uchwałodawczą, nie większą niż 15 proc. uprawnionych, tryb postępowania z projektem uchwały wniesionym jako obywatelska inicjatywa uchwałodawcza, mając na względzie jego rozpatrzenie przez radę gminy bez zbędnej zwłoki oraz uprawnienia wnioskodawców na etapie prac rady gminy nad projektem uchwały – dodał.
– Czy mieszkańcy będą mogli wnosić sami projekty uchwał, czy tylko postulować, wnioskować o rozstrzygnięcie danego zagadnienia dotyczącego wspólnoty? – zastanawiał się prezes stowarzyszenia.
CO NA TO PRAWO? RADA 3
– To zależy od zapisów statutu. Tak jak mówiłem, ustawa się na ten temat nie wypowiada – wyjaśnił Nowak.
– Czy można przyjąć, że mieszkańcy przedstawiają wniosek o podjęcie uchwały w danej kwestii, a projekt takiej uchwały ja przygotuję? – spytał prawnika burmistrz.
– Tak. Można przyjąć, że ten wniosek przedstawiałby założenia uchwały. A jej projekt przygotowywałby burmistrz. Trzeba zwrócić uwagę, że z art. 30 ust. 2 pkt 2 u.s.g. wynika, iż do zadań wójta należy w szczególności przygotowywanie projektów uchwał rady gminy. Jest to jeden z nielicznych przepisów u.s.g., który odnosi się do procedury uchwałodawczej – odpowiedział Nowak.
– Wolałbym, żeby to jednak mieszkańcy mogli składać projekty uchwał – rzucił Malinowski.
– Oczywiście ja się nie upieram przy tym, aby mieszkańcom odebrać prawo składania projektów. Trzeba jednak dokonać pewnego rodzaju selekcji tych propozycji – uciął burmistrz.
– Ma pan rację. Nie wyobrażam sobie, by rada musiała procedować nad każdym złożonym postulatem. Przecież to może spowodować całkowity paraliż – podchwyciła wątpliwości przewodnicząca rady.
– W odniesieniu do inicjatyw uchwałodawczych innych podmiotów, w tym również określonej grupy mieszkańców, statuty często dają wójtowi (burmistrzowi, prezydentowi miasta) prawo do wyrażania opinii dotyczących uchwał przez nie wnoszonych. Takie opinie eliminują nietrafne projekty uchwał, aby nie znalazły się na sesji właściwej rady. Zaznaczam, że ta właśnie wątpliwość musi być ustalona w statucie. Rozstrzygnięcie tego dylematu ma znaczenie kluczowe – do dyskusji włączył się radca prawny.
– Panie prezesie, jakie jest pana zdanie? – spytała przewodnicząca rady.
– Trudno mi na gorąco zdecydować, które rozwiązanie jest korzystne dla mieszkańców. Każde ma swoje plusy i minusy. Przyznam, że przygotowanie projektu uchwały, który by spełniał wszystkie wymagania, nie będzie łatwe. Może na razie pomysł przygotowania tylko założeń jest prostszym rozwiązaniem – zastanawiał się głośno prezes stowarzyszenia.
– Panie prezesie, proszę pamiętać, że projekt uchwały musi spełniać ściśle określone wymagania wynikające z zasad techniki legislacyjnej, które są załącznikiem do rozporządzenia Rady Ministrów z 20 czerwca 2002 r. – dodał mecenas.
– Jest jeszcze jedna ważna kwestia, na którą trzeba zwrócić uwagę. Przecież my nie rozmawiamy o inicjatywie uchwałodawczej stowarzyszenia, tylko mieszkańców. Nie zawsze będą oni chcieli korzystać z pomocy stowarzyszenia – zauważył burmistrz.
– Słuszna uwaga. Nie możemy oczekiwać, że będą oni znali zasady techniki legislacyjnej – stwierdziła przewodnicząca.
– Przygotuję projekt nowelizacji statutu. Będę się z panem prezesem w tej sprawie konsultował. O kierunku zmian i tak zadecydują radni – podsumował burmistrz.
● ETAP 3 Określenie grupy inicjatywnej
– Przy okazji zwracam państwu uwagę, że w statucie należy dokładnie ustalić, komu taka inicjatywa przysługuje. Określenie, że mieszkańcom, jest sformułowaniem nieprecyzyjnym – powiedział Nowak.
CO NA TO PRAWO? RADA 4
– Czy orientuje się pan mecenas, jak ta kwestia jest ustalona w praktyce w statutach gmin? – poprosiła o wyjaśnienie przewodnicząca rady.
– Grupa ta jest podawana w liczbach. Przykładowo w Tomaszowie Mazowieckim inicjatywę uchwałodawczą ma m.in. grupa 50 mieszkańców gminy posiadająca czynne prawo wyborcze do Rady Miejskiej Tomaszowa Mazowieckiego. Natomiast uprawnienia mieszkańców miasta Opola oraz ich organizacji w zakresie kierowania do Rady Miasta Opola wniosków o podejmowanie uchwał w przedmiocie niezastrzeżonym do właściwości innych organów i podmiotów reguluje uchwała nr XXVI/221/04 Rady Miasta Opola z 26 lutego 2004 r. w sprawie uchwalenia statutu miasta. Z inicjatywą podjęcia uchwały może wystąpić m.in. grupa co najmniej 500 mieszkańców mających stałe zameldowanie w Opolu i czynne prawo wyborcze. W celu zrealizowania inicjatywy uchwałodawczej mieszkańcy mogą również zawiązać komitet inicjatywy uchwałodawczej, który przygotowuje projekt uchwały w formie pisemnej, a następnie organizuje zbieranie podpisów mieszkańców popierających inicjatywę uchwałodawczą. W świetle postanowień statutu gminy Michałowo inicjatywę uchwałodawczą posiada grupa mieszkańców gminy licząca co najmniej 300 osób mających prawo wybierania do rady – poprzez złożenie podpisów pod projektem uchwały. Jeśli zaś chodzi o procedurę wnoszenia inicjatywy uchwałodawczej w mieście stołecznym Warszawa, to w myśl jego statutu z inicjatywą podjęcia uchwały (także stanowiska) może wystąpić grupa co najmniej 15 tys. osób posiadających czynne prawo wyborcze do organów miasta (na zasadach i w trybie określonych przez radę miasta) – zreferował radca prawny.
– To dobrze, będziemy mogli skorzystać ze sprawdzonych rozwiązań – zauważyła Kowalska.
– Analiza statutów prowadzi do wniosku, że gminy, tworząc te akty, w dużym stopniu wzorowały się na regulacji ustawy z 24 czerwca 1999 r. o wykonywaniu inicjatywy ustawodawczej przez obywateli. Myślę, że warto przetransponować niektóre jej rozwiązania na grunt naszego statutu – wskazał Nowak.
Burmistrz wymownie spojrzał na zegarek. – Niestety, musimy kończyć, mam jeszcze umówione spotkanie ze starostą – powiedział, przerywając dyskusję. – Dziękuję państwu za spotkanie. Nad projektem nowelizacji statutu będziemy jeszcze dyskutować. O terminach następnych rozmów wcześniej poinformuję – zapowiedział burmistrz. ⒸⓅ
RADA 1
Przesądzona została dopuszczalność obywatelskiej inicjatywy uchwałodawczej
Po wydanym przez Naczelny Sąd Administracyjny wyroku z 21 listopada 2013 r. (sygn. akt II OSK 1887/13) brak jest sporu w orzecznictwie, że gmina w statucie może przyznać jej mieszkańcom inicjatywę uchwałodawczą. Sąd w ww. wyroku stwierdził, że uprawnienie do przyznania inicjatywy uchwałodawczej grupie mieszkańców wiązać należy z podmiotowym aspektem definicji wspólnoty samorządowej zawartej w art. 1 ust. 1 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2016 r. poz. 446 ze zm.; dalej: u.s.g.). W świetle tego przepisu tworzą ją mieszkańcy gminy. Zatem podmiotem terytorialnie zrzeszonej wspólnoty jest społeczność zamieszkała na danym obszarze, która w drodze wyborów powołuje kolegialne organy tego szczególnego związku. Przy pomocy tych organów jednostka samorządu musi zaspokajać zbiorowe potrzeby tworzącej ten związek społeczności. Korporacyjny charakter samorządu w ocenie NSA pozwala na przyznanie inicjatywy uchwałodawczej mieszkańcom. Tę linię orzeczniczą potwierdziły także kolejne wyroki wojewódzkich sądów administracyjnych (por. np. wyrok WSA w Olsztynie z: 23 stycznia 2014 r., sygn. akt II SA/Ol 535/13, z 14 maja 2013 r., sygn. akt II SA/Ol 196/13, dostępne: www.orzeczenia.nsa.gov.pl). W literaturze przedmiotu opinie też są zgodne co do możliwości przyznania mieszkańcom gminy inicjatywy uchwałodawczej (por. np.: B. Jaworska-Dębska, „Glosa do wyroku NSA z 21 listopada 2013 r., sygn. akt II OSK 1887/13”, Samorząd Terytorialny nr 3/2015, s. 87–94).
Według poglądu przeciwnego, w odniesieniu do wspólnoty samorządowej ustawodawca wyraźnie opowiedział się za ustrojem przedstawicielskim i za ograniczonym – do powszechnych wyborów i referendum – udziałem mieszkańców gminy w sprawowaniu władzy i stanowieniu prawa miejscowego. W pozostałych przypadkach mieszkańcy wspólnoty samorządowej podejmują rozstrzygnięcia za pośrednictwem organów gmin, co wyłącza ich bezpośredni udział w stanowieniu prawa miejscowego. Brak w u.s.g. regulacji dotyczących przyznania mieszkańcom prawa do wnoszenia pod obrady rady projektów uchwał oceniono jako wybór ustawodawcy i brak zgody na taką formę sprawowania władzy przez mieszkańców gminy. Pominięcie przez ustawodawcę tego środka oddziaływania przez mieszkańców na organ gminy powinno być traktowane jako świadome wyłączenie tej instytucji z uprawnień przysługujących mieszkańcom gminy, które nie zostało pozostawione regulacjom statutowym. Takie stanowisko zaprezentowane zostało w wyrokach WSA we Wrocławiu z 3 kwietnia 2006 r. (sygn. akt III SA/Wr 584/05, LEX nr 883094 i WSA w Olsztynie w z 17 października 2013 r., (sygn. akt II SA/Ol 171/13, LEX nr 1390157). Ten ostatni sąd wielokrotnie opowiadał się (do wyroku NSA z 21 listopada 2013 r.) za niedopuszczalnością przyznania inicjatywy mieszkańcom, pomimo krytycznych uwag ze strony przedstawicieli doktryny (por. P. Uziębło, „Glosa do wyroku WSA w Olsztynie z 28 października 2008 r., sygn. akt II SA/Ol 737/08”, Gdańskie Studia Prawnicze – Przegląd Orzecznictwa nr 2/2011, s. 53–62).
Generalnie inicjatywa uchwałodawcza (poza przypadkami wynikającymi wprost z u.s.g. i innych ustaw) najczęściej jest przyznawana komisjom, klubom radnych, grupom radnych i poszczególnym radnym, oprócz wójta (burmistrza, prezydenta miasta). Coraz częściej statuty miast i gmin zawierają rozwiązania dotyczące inicjatywy uchwałodawczej grupy mieszkańców gminy czy miasta.
W praktyce kwestie inicjatywy uchwałodawczej gminy regulują w sposób bardzo różnorodny. Instytut Spraw Publicznych w ramach projektu „Decydujmy razem” przeprowadzonego na przełomie 2011 i 2012 r. zbadał m.in. to, jak uregulowana została inicjatywa uchwałodawcza podmiotów samorządowych. Z analizy, która objęła 193 samorządy szczebla gminnego różnych typów wynika, że w 57 proc. gmin inicjatywa uchwałodawcza nie została uregulowana w statucie gminy. 41 proc. badanych gmin zdecydowało się uregulować powyższą kwestię w statucie, natomiast w pozostałym zakresie brak było danych.
RADA 2
Regulacja w treści statutu, a nie w odrębnej uchwale
Inicjatywę uchwałodawczą oraz kwestie związane z przedstawieniem projektu uchwały, czyli przygotowaniem pod względem technicznym i formalnym, w wielu statutach traktuje się odrębnie. Czasem jest to uregulowane w oddzielnej uchwale. Jednak zdaniem wojewody śląskiego wyrażonym w rozstrzygnięciu nadzorczym z 7 maja 2012 r. (znak: NPII.4131.1.142.2012, LEX nr 1163319) uregulowanie kwestii związanych z inicjatywą uchwałodawczą mieszkańców gminy w formie odrębnej uchwały narusza art. 3 ust. 1 u.s.g. W ocenie tego wojewody niedopuszczalne jest rozwiązanie polegające na zamieszczeniu w statucie upoważnienia rady miasta do uregulowania zagadnienia inicjatywy uchwałodawczej w drodze odrębnej uchwały.
Trzeba w tym miejscu zasygnalizować, że wojewoda zachodniopomorski w swoich rozstrzygnięciach nadzorczych twierdzi, iż przyznanie określonej grupie mieszkańców gminy prawa inicjatywy uchwałodawczej nie jest sprzeczne z prawem, niemniej jednak nie należy do rady gminy normowanie w statucie gminy kwestii dotyczących sposobu realizacji przyznanego mieszkańcom uprawnienia w tym względzie (por. rozstrzygnięcia nadzorcze: z 15 lipca 2016 r., znak: P–1.4131.165.2016.AB, LEX nr 2076338 i z 19 lipca 2016 r., znak:P–1.4131.163.2016.EM, LEX nr 2076677). Opinia ta w mojej ocenie jest błędna. Należy bowiem zwrócić uwagę, że na ten temat wypowiedział się NSA w wyroku z 21 listopada 2013 r. (sygn. akt II OSK 1887/13). Odnosząc się do analogicznego twierdzenia sądu I instancji wskazał, że „Wskazówek odnoszących się do kształtowania treści statutu należy poszukiwać w u.s.g. Przede wszystkim więc należy zwrócić uwagę na art. 22 ust. 1 u.s.g., zgodnie z którym organizację wewnętrzną oraz tryb pracy organów gminy określa statut gminy. Przepis ten należy odczytywać łącznie z jej art. 3 ust. 1 stanowiącym, że o ustroju gminy stanowi jej statut. Takie podejście pozwala na pełne ujęcie zagadnień, jakie mogą być w statucie gminy zawarte, przyjęcie bowiem, że o treści statutu decyduje jedynie norma wynikająca z art. 22 u.s.g., w sposób nieuprawniony prowadziłoby do zawężenia materii, jaka w świetle art. 3 ust. 1 u.s.g. może być ujęta w statucie, i powodowałoby, iż w tym akcie mogłyby być jedynie zawarte postanowienia odnoszące się do organizacji wewnętrznej oraz trybu pracy organów gminy”. Dalej NSA wskazał, że „Na gruncie niniejszej sprawy kwestią zasadniczą stało się zagadnienie, czy w statucie gminy mogą być zawarte postanowienia odnoszące się do przyznania mieszkańcom gminy inicjatywy uchwałodawczej. Należy zatem stwierdzić, że uprawnienie do przedkładania organom władzy projektów uchwał wiąże się niewątpliwie z ustaleniem trybu pracy rady; ta kwestia, jak wynika wprost z art. 22 powyższej ustawy, należy do materii statutowej”. Rozstrzygnięcie wojewody zachodniopomorskiego jest też sprzeczne z trafnym poglądem wojewody śląskiego wyrażonym w rozstrzygnięciu z 7 maja 2012 r. (znak: NPII.4131.1.142.2012). Skoro uregulowanie kwestii związanych z inicjatywą uchwałodawczą mieszkańców gminy w formie odrębnej uchwały narusza art. 3 ust. 1 u.s.g., gdyż jest wydana bez podstawy prawnej (a zapis statutu taką nie jest), to rada nie mogłaby w ogóle legalnie uregulować procedury dotyczącej inicjatywy uchwałodawczej mieszkańców gminy.
RADA 3
Zakaz różnicowania zasad zgłaszania inicjatywy uchwałodawczej
W praktyce w statutach przyjmuje się, że podmiot korzystający z inicjatywy uchwałodawczej (z wyjątkiem wójta, burmistrza, prezydenta miasta) zgłasza w sensie formalnym inicjatywę uregulowania w uchwale sprawy, jednak bez prawa do przedstawienia skonkretyzowanej treści projektu uchwały. Wójt (burmistrz, prezydent miasta) koordynuje wszystkie działania związane z wykonaniem inicjatywy uchwałodawczej, np. przygotowanie formalnoprawne projektu uchwały, opracowanie opinii co do skutków, jakie wywoła po wejściu w życie, zgłasza i samodzielnie opracowuje jej projekt, jak również przedstawia go właściwej radzie. Ponadto ma on obowiązek przedstawienia opinii formalnoprawnej radcy prawnego co do zgodności projektu uchwały z obowiązującym prawem oraz przedłożenia innych opinii. Zadaniem przepisów statutu powinno być dążenie, aby projekt pochodzący od wnioskodawcy był przygotowany poprawnie merytorycznie i od strony techniki legislacyjnej. Powinien także odpowiadać rzeczywistym potrzebom wydania aktu. Biorąc pod uwagę wymóg poprawności legislacyjnej i merytorycznej, należy uwzględnić fakt, że ustawa z 24 czerwca 1999 r. o wykonywaniu inicjatywy ustawodawczej przez obywateli (Dz.U. nr 62, poz. 688; dalej: u.w.i.u.) w art. 2 przewiduje, iż grupa obywateli polskich licząca co najmniej 100 tys. osób mających prawo wybierania do Sejmu, może wystąpić z inicjatywą ustawodawczą przez złożenie podpisów pod projektem ustawy. Mowa jest w tym przepisie o projekcie, a nie np. założeniach projektu ustawy. Co więcej, żaden przepis u.w.i.u. nie nakłada obowiązku poprawności legislacyjnej. W art. 4 ust. 1 u.w.i.u. wspomina się tylko, że projekt ustawy wniesiony do marszałka Sejmu powinien odpowiadać wymogom zawartym w konstytucji i regulaminie Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej oraz w niniejszej ustawie. Trudno więc stawiać większe wymagania inicjatorom lokalnym niż krajowym. Ponadto ustawa jest wyżej w hierarchii aktów prawnych niż uchwała.
Należy też pamiętać, że uregulowania inicjatywy uchwałodawczej nie można różnicować ze względu na podmiot. Jedynym dopuszczalnym odstępstwem jest uwzględnienie właściwych cech, charakterystycznych dla podmiotu inicjującego postępowanie, takich jak np. reprezentacja czy sprawdzenie posiadania czynnego prawa wyborczego przez osoby podpisujące projekt. Przykładowo gdy grupa radnych może zgłaszać projekty uchwał, to nie można ustalić, że analogiczne uprawnienie grupy mieszkańców ogranicza się do prawa przedkładania założeń projektu lub składania wniosku o podjęcie uchwały.
RADA 4
Ustalenie procedury
W praktyce model inicjatywy uchwałodawczej wzorowany jest na trybie wnoszenia projektu ustawy przez obywateli Polski. Przykładowo w jednym ze statutów ustalono, że do wniesienia projektu konieczne jest zebranie podpisów 500 osób, co w stosunku do liczby mieszkańców, która wynosi 19 304, nie jest wielkością wygórowaną. Tak ustalony próg wynosi 0,02 proc. ogólnej liczby mieszkańców. Limit ten z jednej strony zachęca do wnoszenia projektów uchwał, a z drugiej stanowi barierę uniemożliwiającą pochopne wnoszenie projektów. W zapisach statutu wskazuje się, że przygotowanie projektu i organizacja zbierania podpisów popierających projekt uchwały należy do komitetu inicjatywy uchwałodawczej, w którego skład wchodzi co najmniej pięciu mieszkańców uprawnionych do głosowania. Komitet wobec organów gminy reprezentuje pełnomocnik powołany uchwałą komitetu. Mieszkaniec gminy udziela poparcia projektowi uchwały, składając na wykazie obok swojego imienia (imion) i nazwiska oraz adresu zamieszkania własnoręczny podpis. Na każdej stronie wykazu muszą się znajdować tytuł projektu uchwały, któremu zostaje udzielone poparcie, oraz dane pełnomocnika komitetu. W miejscu zbierania podpisów mieszkańców gminy musi być wyłożony do wglądu projekt uchwały. Po zebraniu co najmniej 500 podpisów mieszkańców uprawnionych do głosowania pełnomocnik komitetu inicjatywy uchwałodawczej przedkłada projekt uchwały przewodniczącemu rady. Ten w czasie nie dłuższym niż 14 dni od daty złożenia projektu kieruje go do burmistrza w celu dokonania sprawdzenia rzeczywistej liczby mieszkańców udzielających poparcia, zaopiniowania projektu przez radcę prawnego oraz wskazania źródła pokrycia finansowego działań będących przedmiotem inicjatywy uchwałodawczej. Burmistrz po dokonaniu wyżej określonych czynności przekazuje projekt do rady miejskiej. Proces rozpatrywania inicjatywy uchwałodawczej mieszkańców nie powinien być dłuższy niż trzy miesiące, o ile projekt nie wymaga opinii ekspertów lub innych organów. W takim przypadku przewodniczący rady jest zobowiązany powiadomić pełnomocnika komitetu o przewidywanym terminie rozpatrzenia projektu. Przewodniczący rady zaprasza pełnomocników komitetów inicjatywy uchwałodawczej na posiedzenia organów gminy w przypadkach, gdy przedmiotem obrad sesji lub komisji mają być projekty tychże uchwał. Podczas obrad, na zasadach jak dla radnych, pełnomocnicy komitetów inicjatywy uchwałodawczej mają prawo zabierać głos. W kontaktach z pełnomocnikami komitetów inicjatywy uchwałodawczej obowiązuje zasada pisemności. W okresie trzech miesięcy poprzedzających upływ kadencji rady nie będzie przyjmowany do rozpatrzenia projekt złożony w trybie inicjatywy uchwałodawczej mieszkańców. Ten sam projekt inicjatywy uchwałodawczej, który nie uzyskał akceptacji rady na skutek jego odrzucenia, może być ponownie zgłoszony w powyższym trybie dopiero po upływie 12 miesięcy od dnia odrzucenia.
! PODSUMOWANIE
Regulowanie zasad inicjatywy uchwałodawczej jest materią statutową i tylko akt prawa miejscowego, jakim jest statut jednostki samorządu terytorialnego, może ustalać te kwestie. Błędem jest nadanie mieszkańcom gminy inicjatywy uchwałodawczej, a jednocześnie regulowanie jej trybu w odrębnym akcie rady gminy. Inicjatywę uchwałodawczą przyznaje się w statutach określonej liczbie mieszkańców (wskazanej cyfrą lub ułamkiem gminnej populacji) posiadających prawo wybierania do rady. W praktyce występuje również forma pośrednia, tj. mieszkańcom przyznaje się prawo złożenia wniosku o inicjatywę uchwałodawczą.
